之探讨执行实施权与执行裁决权分离与机构设置模式

执行实施权与执行裁决权分离与机构设置模式之探讨
杨晶 “执行难”问题已成为近年来社会关注的热点、难点问题，对于法院而言，既有外因，也有内因。

外因方面主要是受到社会经济、文化背景，历史条件以及社会各种矛盾的限制和制约;内因方面主要是法院的执行运行机制不合理，执行缺乏有效监督，个别执行人员素质不高、消极执行、违法执行造成执行难。

为了有效地解决执行难的问题，外部因素非法院自身能够独立解决，但内部因素法院完全可以通过执行运行机制改革、提高执行人员素质等途径，以实现解决执行难之目的。

我市两级人民法院在借鉴全国各地法院执行机构实行执行权分权运行管理机制的基础上，根据我市执行工作的实际，于2002年底制定并实行了执行实施权与执行裁决权两权分离的执行工作分权制衡的模式，已经运行了5年有余，回味起来喜忧参半利弊并存。

然而，新修改的《民事诉讼法》给我们提供了新的思路和想法。

下面就今后执行实施权与执行裁决权分离与机构设置模式谈一些初步的设想。

一、执行实施权与执行裁决权分离的必要性
执行工作运行机制改革的重点在于对执行权的细化和分解，即将民事执行权分解为执行实施权与执行裁决权，并使之分离。

何为执行实施权与执行裁决权呢?执行实施权是指执行实施部门为实现生效法律文书确定的权利与义务而采取的具体的具有实际操作内容的执行手段和措施的权力。

通常理解为对执行的财产采取控制性措施的权力。

执行实施部
门依据执行命令或有关执行裁定，具体组织实施强制措施、制裁措施和执行措施的权能。

实施的内容包括执行通知、查询、查封、扣押、冻结、扣划、强制交付、强制搬迁、强制转移、拘留、罚款等等。

执行裁决权是指为实现生效法律文书确定的权利与义务而采取的具体的具有实际操作内容的执行手段和措施是否合法进行进一步的判断和审查并加以确认;对已实施的控制性财产进行处分并加以确认的权力。

通常理解为对执行行为是否正确的审查和对财产采取处分性措施作出裁判的权力。

执行的裁判机构，根据有关执行当事人的申请或执行实施部门的建议，组成合议庭或由执行法官单独对涉及当事人权利义务关系的程序性和实体性事项所作出的审查或裁判的权利。

其裁定的内容主要有：裁定变更或追加被执行主体、中止、终结或不予执行、以物抵债、执行回转以及对有关的执行强制措施、制裁措施和实施措施的执行行为异议、复议审查等。

以上二种权力，是执行权的下位权力，共同构成了民事执行权。

如果不能真正将执行实施权与执行裁决权分解、分离，执行权力单一，过于集中，执行人员对执行案件的随意性过大，办案缺乏公开性和透明度，执行措施不当，久拖不执，执行不公的现象必然产生。

因此，改革陈旧落后的执行运行机制十分必要。

首先，执行实施权与执行裁决权相分离，保障了“两权”的监督、制约，体现程序正义原则。

在传统的以实现债权人的债权为执行工作价值取向的指导下，执行法官加班加点、夜与继日、甚至不惜流汗流血为
债权人讨回了债权,付出了很大代价，但执行难的问题并未根本解决。

相反，由于债权未得到实现，债权人乃至社会公众对法院的批评、责难声却不绝于耳，在不断的反思中，越来越多的学者、实务界认识到执行理念存在偏差，法院无法担当起债权人自身应当担负的风险这一沉重包袱。

因此，将民事执行权细化为执行实施权与执行裁决权、树立程序正义的价值取向，即使有些案件因被执行人没有履行能力而无法实际执结，但由于执行程序公开、公平、公正、体现出程序正义，必然能够取得当事人和全社会的理解、信任和尊重，从而使司法权威和人民法院公信力得到提升。

其次，执行实施权与执行裁决权相分离，保障了当事人的权利救济，体现了司法公正。

现在执行机构人员配置中，由于诸多原因，执行机构中有些不具备审判职称的人员(包括书记员和司法警察)亦从事具体执行工作，而执行中的裁决程序的众多事项系当事人及案外人执行权利救济之保障。

因此，执行裁决权的行使应当参照审判模式，由具有审判职称的法官行使裁决权，实行独立裁决。

而执行实施权与执行裁决权相分离，能有效保证执行裁决权由具有审判职称的法官行使，从而确保当事人在程序公正的前提下得到实体权利的保护。

执行实施权的行使，在当今由于我国现行人事体制人民法院“进出口”不畅的情况下，由不具备审判职称的人员或司法警察行使，起到了最佳的优化组合，达到了人尽其才物尽其用的效果。

同时，既节省法官资源，又体现了权力的监督和制约。

再次，执行实施权与执行裁决权相分离，丰富了民事执行运行机制改革的内容。

民事执行工作统一管理体制改革，执行机构在全国形成一个整体的力量，用上下联动的合力对付顽固、狡猾的抗拒执行行为，不失为一种行之有效的执行管理办法。

但在采取这种方法时，决不能忽视执行过程中裁决事项的存在，因为裁决事项事关当事人、案外人的实体权利与程序权利，是一种司法裁判权，根据我国司法独立的基本原则，上下级法院审判监督关系，此项权利只能独立行使，而不能由上级法院包办，不能事前介入，只能事后监督。

这就是说，统一管理针对的只能是执行实施权，对于执行裁判权因其具有裁判司法性而不能实施“统一管理”。

因此，将执行实施权与执行裁决权相分离，可以防止执行裁决权被“统一管理”异化，有利于执行统一管理体制的正确实行。

二、执行实施权与执行裁决权相分离的模式。

执行实施权与执行裁决权相分离以及涉及执行程序的诉讼，可采取二种模式。

一种模式是机构相分离，即在法院内部成立专门的民事执行机构即执行局和专门的民事执行审判机构即民事(执行)审判庭;执行局内部设执行实施和执行裁决庭以及综合处，或者就是执行实施庭和综合裁决庭，执行机构的内部设置要根据各方面的实际情况而定。

执行局负责执行实施和执行裁决。

中级以上法院的执行裁决既包含本院内部所负执行案件的裁决又肩负下级法院不服执行行为裁定的复议。

民事(执行)审判庭负责对涉及执行案件而引起的案外人异议、许可执行以及参与分配之
诉等。

第二种模式是人员相分离，即在现有的执行局内(因现在全国各级法院的执行局基本上全部高配)设置内设机构，分别行使执行实施权和执行裁决权和涉及执行案件的审判权，对行使执行裁决权的内设机构可称为综合裁决庭，行使执行实施权的内设机构可称为执行一处、执行二处，对审理涉及执行案件的审判权的可称为民事(执行)审判庭。

采用何种分离模式，应根据各级各地法院的具体情况，采取适合自身特点的分离模式，而不能搞一刀切。

我们认为，第一种模式更为科学合理，为什么这样讲呢?原因有三：
(一)新《民事诉讼法》重新设定了案外人异议、申请执行人许可执行以及参与分配之诉等，明确了这是审判的权能，必须由民事审判庭来行使，而且必须依照民事诉讼程序进行审理和确认。

而将诉讼权能划归为执行机构内部管理，既不伦不类，又容易使当事人产生误解，更使得公众在人民法院程序公正方面产生质疑而影响法院裁判文书的权威性和公信力。

(二)更有利于执行权利的监督与制约。

新《民事诉讼法》重新设定的涉及执行程序的诉讼，是对当事人及利害关系人的权利在原有法律和司法解释的基础上更深层次的救济和保护。

将这一部分职能从执行机构划分出来，彻底摆脱了原有模式的羁绊，将使执行程序更加公平、公正。

(三)审执分开是最高人民法院多年来的倡导和要求，是时代发展的必然。

树立科学严谨的司法理念，坚持程序公正的价值取向，是将来乃至永远的法制社会的追求。

因此，从科学发展的角度，必须细化、分解、分离执行工作的权能，真正实现执行权的监督和制约。

三、执行实施权与执行裁决权分离的优越性。

执行实施权与执行裁决权相分离后。

一方面，行使执行实施权的执行局，作为人民法院专门办理执行案件的组织机构，更能适应执行工作统一管理的需要，是新型执行管理体制下执行机构的最佳组织形式。

执行局按照行政模式设立，实行执行局长负责制，明确权利与义务关系，可有效提高执行效率。

而且在人员构成上，因执行局所司职能与执行当事人实体权利分配无关，故在人员构成上既可由有法官职称的审判人员组成，亦可由没有审判职称的人员组成。

这样，不但节约了法官资源，而且在当前法官资源缺乏的状况下，为各级法院合理安排人员提供了更广阔的空间;同时，也为全国司法警察参与执行提供了理论基础和实际操作可能性。

另一方面，在两权分离后，相对应的应设立执行裁判庭，行使执行裁判权。

执行裁判权作为纯司法权，上下级法院应各自独立行使，不存在上令下从的行政隶属关系。

上级法院对下级法院的执行裁决，只能是事后监督，决不能事前干预，属于执行监督关系。

这样，就可有效避免司法权被行政统一管理了，即行政化。

另外，从专业化分工的角度上看，设立独立的民事执行裁判机构，不仅行使民事执行裁判权，而且对
民事执行程序中出现的实体纠纷，因其熟悉案情，专业水平高，可迅速作出判断或裁决，提高执行工作效率,实行执行资源和审判资源的优化配置。

综上所述，民事执行权细化，执行实施权与执行裁决权分离，打破原有的集权式的封闭执行运行机制，使民事执行权更具有程序性、公开性、高效性。

不仅符合现代执行工作价值理念，而且符合民事执行权司法权性质和结构理论，有利于提高执行的工作效率，增强执行的程序正义，实现公正与效率的协调统一。