PPP物有所值评价指引(试行)解读
PPP系列之三十二：物有所值如何进行定量评价？
LUC联合资本观察专栏——PPP系列之三十二物有所值（VfM）如何进行定量评价？导读：物有所值定量评价的作用不止是项目决策，而且还可以作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及绩效评价的参考依据。
虽然现阶段财政部不对定量评价作硬性要求，但其是未来的方向，有着现实的实践需求，具体该怎么做呢？上期我们对《PPP物有所值评价指引（试行）》进行了评论，《评价指引》给的定性评价指标并未体现公共服务通过PPP模式提前供给给公众创造的额外价值，定量评价应该考虑政府有没有能力即时提供公共服务而给公共部门比较值一个合理的调整系数。
本期我们重点谈一下物有所值如何进行定量评价。
物有所值的定量评价是对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，PSC值与PPP值的差额即是VfM。
图1 VfM与PSC关系图PPP值根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《论证指引》）进行测算，是政府在PPP项目全生命周期内的支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，具体测算见下图。
较难测算的是风险承担支出，我们在下面PSC值的测算中重点展开。
图2 PPP值测算流程PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本（一般称为初始PSC值）、竞争性中立调整值、项目全部风险成本的现值之和。
结合《评价指引》、《论证指引》以及一些具体实践，我们给出计算PSC的一些指标，如下表所示：表1 PSC指标体系其中：初试PSC=建设成本+运营成本-第三方收入-残值收益以上各指标中，最难的是对风险的测算。
《论证指引》根据能否确知各类风险支出数额及发生概率提供了三种测算风险的方法：比例法（两个都不知道）、情景分析法（仅知道风险支出数额）、概率法（两个都知道），但对比例法中的比例值、情景分析法中各情景出现概率值如何确定均未给出标准。
由于物有所值定量评价尚处于探索期，实践中多采用较为简单的比例法。
PPP物有所值评价指引(试行)
PPP物有所值评价指引（试行）第一条为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等有关规定，制定本指引。
第二条本指引所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。
第三条物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。
第四条中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。
第五条物有所值评价包括定性评价和定量评价。
现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。
定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。
第六条应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。
物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。
“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。
第七条财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。
第二章评价准备第八条物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。
第九条开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。
第十条开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。
第三章定性评价第十一条定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。
PPP物有所值评价指引
第一点符合我国的实际情况，定性评价在现阶段有现实意义，为PPP决策 提供了系统性方法论，鼓励做定量评价的提法是折衷做法。由于自身 不完善，目前定量评价在决策中的真实作用不大，但随着不断尝试推 进，可能会逐步完善。
目产出相同的虚拟项目； （2）近5年，相同或相似地区采用政府传统方式投资实施的，与PPP项目
产出相同的或相似的项目； 建设净成本：
参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定 资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命 周期内产生的转让、租赁或处置资产所获得收益。 运营维护净成本： 参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本以 及管理费用、销售费用、运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入。
二、开展评价前的准备工作
• 物有所值评价资料：（初步）实施方案，项目产 出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的 历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研 究报告、设计文件；
• 参与评价部门：项目本级的财政部门（PPP中 心），行业主管部门
• 评价前，明确定性评价的程序、指标、权重、评 分标准和基本要求；
考核项目的市场融资能力；
（2）定性指标补充内容
• 如果6项基本评价指标不能涵盖其他影响因素，可 依据实际情况，设置补充目标：
• 项目规模大小 • 预期使用寿命长短 * • 主要固定资产种类 • 全生命周期成本测算准确性 • 运营收入增长潜力 • 行业示范性
（3）定性指标的评价程序
政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)
附表1：
PPP项目物有所值定性分析专家评分表
指标
权重
评分
①全生命周期整合潜
15%
力
②风险识别与分配
15%
③绩效导向
15%
基本指 ④潜在竞争程度
15%
标 ⑤鼓励创新
5%
⑥政0%
潜力
基本指标小计
80%
——
附加指 标（不 少于三 项）
附加指标小计 合计 专家签字：
年
20% 100%
（一）基本指标说明 1.全生命周期整合潜力。 主要通过察看项目计划整合全生命周期 各环节的情况来评分。采用PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运 营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会 资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。 2.风险识别与分配。 主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的 认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱 动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工 作，有利于在后续工作实现风险分配优化。 3.绩效导向。 本指标主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标 的设置情况来评分。PPP项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要 确定对PP项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共 产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情 况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。 4．潜在竞争程度。 主要通过察看项目将引起社会资本（或其联合 体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能 够采取促进竞争的措施等来评分。 5．鼓励创新。要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出 说明应主要规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目
第五章 监督管理
PPP项目物有所值评价_图文
PPP项目物有所值评价1.PPP（政府和社会资本合作）是一种公私合作的模式，近年来在我国得到了广泛应用。
在PPP项目的实施过程中，如何对项目进行物有所值的评价，是一个非常重要的问题。
本文着重探讨PPP项目物有所值的评价方法及其操作步骤，以帮助相关从业人员更好地应对物有所值评价工作。
2. PPP项目物有所值的评价方法PPP项目的物有所值评价，可以从成本效益、社会经济效益、质量效益等几个方面进行评估。
2.1 成本效益评估成本效益评估主要是评价PPP项目的投入产出比，即项目总投入与项目总收益之间的比例。
通俗地说，就是看一个项目值不值得投资。
在成本效益评估中，需要注意以下几点：•要确定项目的主要投资来源和资金用途，以及对投资成本和融资成本的考量。
•对项目收益的预测需要做到量化、具体和可靠。
•要考虑不同年份的现金流量，以及项目整个生命周期内的现金流量。
2.2 社会经济效益评估社会经济效益评估是从社会效益和经济效益两个方面来考虑PPP项目的贡献，以及给国家和社会带来的影响。
在社会经济效益评估中，需要注意以下几点：•要明确项目的社会效益和经济效益，分别进行评价。
•对项目的社会效益需要具体指标进行评价，如就业人数、教育水平提升率等。
•对项目的经济效益需要关注项目对GDP、税收、利润等指标的贡献。
2.3 质量效益评估质量效益评估是考察PPP项目从规划、建设到运营、维护的全过程中，所产生的市场和公众价值的效益。
这一评估主要集中于PPP项目的品质、可靠性、节能性、环境保护、安全性等各方面。
在质量效益评估中，需要注意以下几点：•要考虑PPP项目的生命周期成本管理，将它与整个项目生命周期成本进行集成。
•要在项目质量管理中特别关注监测和保障PPP项目的品质、可靠性、节能性、环境保护、安全性等质量效益。
3. PPP项目物有所值评价的操作步骤PPP项目物有所值评价的操作步骤主要包括以下几个环节：1.确认PPP项目合同、项目规划和预算，识别有关的PPP项目的关键评估因素。
PPP系列之三十一：再谈PPP项目的物有所值评估
LUC联合资本观察专栏——PPP系列之三十一《PPP物有所值评价指引（试行）》有哪些欠缺？导读：财政部于去年底印发了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号，下称《评价指引》），明确了PPP项目现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价，对其之前欲强推的定量评价作了让步，但仍然花了较大篇幅对定量评价作了指导性的规定。
本专栏第三期《物有所值(VfM)在PPP项目中的实践预期》介绍了物有所值的七大特征，着重分析了定量评价时一些指标的内涵及其在我国PPP实践中较难操作的原因，并对定量评价进行了展望，推测随着PPP项目的不断实践以及相关研究工作的开展，政府会实时推出适合我国国情的VfM评价体系。
各地PPP项目的实践也符合我们的预期，《评价指引》在文末规定有效期2年，也为政策依据实践进行调整留足了探索与完善的空间。
“物有所值”实际上是一个“交换”概念，传统政治经济学以“社会必要劳动时间”衡量商品价值，实际交易中并非这样，买卖双方对商品价值有着不同的衡量标准，只有商品对于买主的价值大于“交换价格”、对卖主的价值低于“交换价格”时，买卖方能达成。
商品对于买主的价值，不仅在于商品本身的使用价值，而且包括“因此才有彼、无此即无彼”的新增价值。
举个例子进行说明，甲买了一头牛，他考虑的不应该只是获得了可以吃的牛肉，而是要考虑可以利用自己现有的资源（比如牧场）扩大再生产，以后换取更多的“交换价格”。
基于以上的分析，PPP项目在进行物有所值评价时，不能单纯考虑获得的公共资产的价值，而且要考虑无此公共资产就不能得到的“公众使用该公共资产所能产生的价值”。
《评价指引》中给出的定性评价六项基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，这些指标并不能充分体现通过PPP模式提前供给公共服务给公众创造的额外价值，虽然可以列入补充评价指标，但补充评价指标权重只有20%，且单项补充指标权重不能超过10%。
关于PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证的研究
关于PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证的研究金马威高建学2017年4月于西双版纳如何准确的进行财政承受能力论证与物有所值评价。
如何选择运营模式、计算运营补贴基数、设置招标投标商务标准。
如何既控制PPP项目社会资本合理利润、保证项目正常运转。
一、关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中运营补贴支出的计算1.1原文：第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额n代表折现年数。
财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
1.2运营补贴的定义及费用构成分析根据上述定义及公式，当年运营补贴支出费用构成包括三部分：第一部分，年均建设费用，包括：社会资本方承担的建设成本（包括社会资本投入的项目资本金及债务资金）、社会资本方承担的建设成本的利润（包括社会资本投入的项目资本金的时间价值及期望利润、债务资金的利息及风险）。
第二部分，年度运营费用，包括年度运营成本、及经营利润。
第三部分，当年使用者付费数额。
根据上述定义及，可将当年运营补贴支出公式调整为（用于项目评价）：当年运营补贴支出=┃当年使用者付费数额-（项目总投资-政府资本金投入数额）×(A/P,i，n)-当年运营费用┃其中：①项目总投资：项目评价使用可行性研究的项目总投资。
浅议PPP项目物有所值及物有所值定量评价
浅议PPP项目物有所值及物有所值定量评价摘要：2014年，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）中，首次提到“除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值”一、VFM理念物有所值，即Value for Money，直译为“资金价值”，最广泛的定义为“所购物品或服务在符合使用者要求的同时，满足全寿命周期成本与质量的最佳组合”。
VFM是多维目标体系，关注成本、质量、风险、收益（包含经济效益和社会效益）等多方面因素，旨在实现这些因素在项目生命周期内的最优组合。
“物有所值”从经济学和管理学视角分析，是所有采购的源动力和制度目标，也是ppp模式的核心理念之一，贯穿PPP项目整个生命周期。
20世纪70年代，VFM主要被公共审计部门用于“绩效审计”。
20世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大、旷日持久的新公共管理运动，主张通过采用企业的管理办法，加强竞争和市场导向来改善政府效率。
新公共管理运动打破了公共服务的政府垄断供给，社会资本开始介入原先的公共管理领域。
随着这一运动的深入，公共部门的许多固有的管理方法与理念被改变。
新公共管理运动提出，公共服务的目标应是“顾客导向”，强调要对服务全过程跟踪，监测并做出系统的绩效评价。
评价的核心内容包括服务质量、公众满意度、效益及成本等，这和VFM的“3E”原则,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性（Effectiveness）高度契合，于是VFM被广泛地应用到公共管理领域，目前，VFM已成为全球采购的新理念。
二、VFM在中国的发展VFM是一种以定量评价为核心，辅以定性评价和补充评价形成的综合性前评价体系，用于判断一个项目“是否应采用PPP模式”以及“采用PPP模式时选择何种私人部门投标方案更为有效”。
我国真正形成具有现代意义上的PPP，始于20世纪80年代中期，据世界银行统计（1985-2012）中国大陆共实施了1000余个PPP项目，投资总额超过1200亿美元，涉及的领域相对比较集中。
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PPP物有所值评价指引(试行) 解读
一、本指引与征求意见稿异同分析
在《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）未颁布之前，大多数咨询单位在进行PPP项目物有所值评价时依照《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》（征求意见稿）。
167号文相对于征求意见稿做出了哪些改变？
（1）、定性评价略有改动，较征求意见稿相对简略
1）本指引的物有所值定性评价中，由7个基本指标变为6个：将绩效导向指标和鼓励创新合并为一项指标，将政府采购政策落实潜力变为可融资性；基本指标和附加指标的权重分配仅给出了范围，权重的确定要根据具体项目而定。
2）本指引物有所值定性评价与征求意见稿相比比较简单粗略，没有给出附加指标的指标说明和可参考的评分标准，仅说明“项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准”。
3）定性评价专家财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等，较征求意见稿多出了资产评估、会计、行业等领域专家，并且没有指出最少专家人数。
本指引将可融资性作为基本指标并引入资产评估、会计等专家作为定性评价专家，足以见得物有所值定性评价更加成熟，PPP项目可融资性也是项目开展的关键。
（2）、定量评价与财金[2015]21号文联系，参数选取标准变动1）PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险分担和配套投入等各项财政支出责任现值。
2）用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条及有关规定测算。
原征求意见稿中PSC值的折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定，省级财政部门会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率，21号文中规定折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。
3）风险承担成本计算项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二十一条及有关规定测算。
定量评价部分关于PPP值的设定，以建议的形式选择了参照财政承受能力论证指引有关规定进行测算，折现率的选取依旧模糊，竞争中立调整值和风险承担成本的定量化测算没有进行深入。
（3）、新增评价准备章节，明确评价材料
本指引新增第二章“评价准备”，本章节第八条明确指出，物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。
第九条和第十条也就开展物有所值评
价是否要进行定量评价以及如何进行定量评价进行规定，由项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。
二、本指引与《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》相辅相成
《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）是在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）之后颁布，两份文件相辅相成，167号文中大量直接套用21号文中的计算方法，如本指引第二十七条中指出：PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）及有关规定测算。
故在进行物有所值评价工作时，应同时参照167号文和21号文。
三、本指引突出定性评价作用，鼓励开展定量评价
《PPP物有所值评价指引（试行）》明确指出现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。
开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。
定量评价作为可选部分主要是因为缺乏数据积累，传统政府投资运营方式的项目数据无法覆盖，无法解决定量评价中建立PSC所需的数据需求。
四、本指引肯定了物有所值在执行阶段和移交阶段的作用
本指引将物有所值评价开展阶段定为PPP项目的识别阶段和准备阶段，但是肯定了物有所值评价中的定量评价在执行阶段和移交阶段对绩效评价的作用。
本指引第三十七条规定，在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。
由此可见，当前阶段推行物有所值评价的目的，还是在于防止地方政府响应过度造成PPP项目一哄而上，许多不适宜采用PPP 模式运作的项目盲目上马，导致政府和社会效率损失，但是物有所值评价对PPP项目的执行和移交阶段的作用还是肯定的。
五、本指引要求加强物有所值评价数据库建设，为今后完善物有所值评价方法做准备
物有所值定量评价工作的开展，无论是在实际工作还是在理论研究上，都受制于匮乏的数据积累，《PPP物有所值评价指引（试行）》在最后规定各级财政部门（或PPP中心）加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）与本指引同步发布，目的就是加强对PPP项目的数据收集和分析，为今后继续完善物有所值评价做好准备。
166号和167号文同时发布，体现了物有所值定量评价不因实施困难而放弃的积极态度，未来条件成熟时定量评价仍将成为物有所值评价体系的核心。