行政许可引发的天价赔偿

行政许可引发的天价赔偿
今年3月14日，全国首例因违法颁发《营业执照》引发的2.5亿天价国家赔偿案，在河南省南阳市终结，鲁山县工商局败诉并被判赔偿损失89万余元，3名工商干部因在办理工商登记注册时未正确履行职责，被司法机关以玩忽职守罪判处有期徒刑。

此案给各地工商部门敲响了警钟，警醒各地工商部门从中吸取教训。

广东清远市局针对该案例进行研判分析，并以此为鉴深层次探索如何防范登记注册风险。

一、天价国家赔偿案的争议点
（一）原告上诉理由。

个人独资企业营业执照投资人王大锁上诉鲁山县工商局在其没有签署变更登记申请书及委托书的情况下，违法将其鲁山县梁洼镇北店四矿营业执照变更登记在他人名下，致其合法经营权被非法转让，造成巨大经济损失，要求法庭判鲁山县工商局赔偿其经济损失2.5亿元人民币。

（二）工商部门辩解。

鲁山县工商局认为工商登记错误的原因是申请人提供虚假材料，故工商登记机关不承担赔偿责任。

（三）审判机关认为。

南阳市卧龙区人民法院行政审判庭认为鲁山县工商局在办理北店四矿工商变更登记时，在原个人独资企业营业执照投资人王大锁没有签署变更登记申请书及委托书的情况下，违法将鲁山县梁洼镇北店四矿登记在他人名下显属错误。

变更登记行政行为具有行政许可、行政确认性质，因此给原告造成的财产损失依法应当赔偿。

二、案件暴露的登记风险点
（一）不按规定审查。

对申请材料是否齐全，是否符合法定形式没有进行认真审查。

（二）不按规定受理。

受理申请材料不齐全或不符合法定形式的申请。

（三）不按规定核实。

没有实事求是地对申请材料进行核实。

（四）不按规定登记。

对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请作出准予登记决定。

（五）不按规定检查。

不按照上级对企业监督管理工作有关规定和要求开展监督检查工作。

三、案件折射的深层次问题
天价国家赔偿案暴露的登记风险点问题不是鲁山县工商局仅有，某些工商部门也存在类似问题，只是在未发生大事件前未引起足够重视，从而折射出某些工商部门共通存在的深层次问题。

（一）认识不正，规避犯罪成侥幸。

一是存在犯罪与己无关心理。

各地工商部门开展登记注册风险教育形式多样，次数繁多，但大部分登记工作人员不以为然，认为自己没有故意
犯罪的主观行为则与己无关，对登记注册风险掉以轻心。

二是存在市场主体责任误识。

《合伙企业登记管理办法》、《个体工商户登记管理办法》等登记管理法规规定市场主体申请办理登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。

大部分登记工作人员对此规定误认为申请人提交不真实的登记材料引发的法律后果则由其负责，登记工作人员不用承担法律责任，而忽略了法律法规规定登记工作人员应负的核实、登记等行政行为法律责任。

三是存在发生事件再说观念。

不少工作人员看到至目前很多常提要防范的问题没有事件发生，则认为工商部门列出的风险点是杞人忧天，自己束缚自己，从而没有忧患意识，以致存在发生事件再说观念。

（二）制度不实，风险防范成形式。

一是空有制度。

有些工商部门虽制定有登记注册风险防范制度，并详细列明登记材料的审查、受理、核实、登记、检查等风险点及防控措施，但只是印在书中、挂在嘴边、应付检查的一堆文字而已，并未真正重视。

二是多走形式。

有些工商部门虽列出应防范的登记注册风险点有20多个，但真正知道风险点的工作人员并不多，能在走业务流程中始终保持风险意识的工作人员则更少，以致登记注册风险点成为走过场形式。

（三）标准不清，审查方式成风险。

一是规定不明。

《行政许可法》规定对于行政许可事项，行政机关原则上采用的是形式审查的标准，若需要对材料内容进行核实的，行政机关则需采用实质审查标准进行核实。

但没有一部实体法能明确形式审查与实质审查的界定，以致对哪些事项应进行何种形式审查，不同形式审查的内容、程度及何时候需要实质审查的运用标准混乱。

二是水平不一。

登记部门不同的审查人员对登记事项所需材料有不同的理解，甚至会要求提供一些法律规定之外的材料，以致不同的登记窗口审查的运用标准混乱。

三是审判不同。

司法机关在实践中针对市场主体登记审查行政诉讼裁判观点往往也有差异，以致登记工作人员在审查中无所适从。

法律规定不明、审查人员专业水平不一及司法审判标准不同不仅造成了登记部门审查的运用标准混乱，还给市场主体、登记机关和工作人员带来风险。

（四）把关不严，一审一核成虚设。

一是素质低下致违法登记。

目前，企业登记注册实行“一审一核”制，虽减少了登记注册环节，但仍要经受理人员依法审查及局领导（或科长）依法核准程序。

受理人员和局领导（或科长）担负双重守门员职责，共同为市场准入资格把关。

但有些工商部门因工作人员业务不精及法律意识薄弱在双重关卡下仍会出现违法登记现象，使“一审一核”制度成为虚设。

二是人情世故致同流合污。

不少申请人为达到目的往往动用亲情、人情、权力等关系，以宴请、送礼、馈赠及其他好处等形式动摇工作人员的办事原则。

审查、核准人员或碍于情面，或慑于权势而网开一面，以致同流合污，使“一审一核”制度成为虚设。

（五）监督不力，追究责任成失策。

一是监督留在层面。

有些工商部门监督落实登记注册风险防范只是留在层面，如只是监督是否有风险点、是否有群众投诉、着装是否规范、窗口服务设施是否齐备、窗口服务是否高效等，对是否依法审查登记材料及是否依法核准登记则少有实质性监督，遗漏许多风险隐患。

二是监督不护安全。

有些工商部门着重以责任追究制使工作人员明白违法行政应承担的责任，而没有设法从源头监督遏制工作人员违法行政。

虽然有些工商部门对违法行政的责任人及经办人实行顶格的行政问责，即作出严格的：“免职、引咎辞职、责令辞职”等组织处理，以警示后人。

但作出行政问责时已发生大事件，与监督风险防范的初衷是保护队伍安全相违。

四、对策建议
（一）端正认识，登记全程保持风险意识。

一是端正认识。

通过多剖析工作人员在工商登记注册时未正确履行职责而犯玩忽职守罪的案例，促使登记工作人员增强忧患意识，正确认识到登记注册风险与己密切相关，不容忽视。

二是强化考核。

对登记注册风险防范教育的方式应改宣讲制度、观看图表为独立笔试、定分过关，使原本水过鸭背的教育效果转为工作人员牢牢紧记，在登记业务全流程始终做到防范风险，并能提醒、监督其他工作人员。

（二）真抓落实，确保制度与实施相一致。

一是实质抽查。

通过督察部门对登记注册工作人员能否熟记风险点及熟练登记业务知识和流程随时进行实质性抽查，使登记注册风险防范制度落到实处。

二是惩教并施。

在对登记工作人员进行风险防范教育的同时，对工作人员不重视风险防范的情况纳入公务员年度考核，与工作能力、实绩考核等同，促使工作人员切实增强风险防范意识，正确履职。

（三）争取各方，促审查风险降至最低点。

一是促进立法。

将登记审查问题形成调查报告提交立法部门，建议完善相关法律法规，在形式为主、实质为辅的审查标准前提下，明确形式审查与实质审查的界限，缓解目前登记审查存在的矛盾，减少市场主体及工商部门双方的管理、行政成本。

二是主动自保。

工商部门应注意与外部进行协调，在内部形成统一的审查标准，并根据各地登记审查经验教训有针对性进行实质审查。

三是求助司法。

工商部门应加强与司法审判部门沟通，寻求支助，争取司法审判部门针对登记审查案件明确审判意见，并可适时推出相关案例指导以供参考。

（四）依法行政，严格执行一审一核制度。

一是提升素质。

登记部门工作人员更换频繁，登记管理有关要求、政策、法律法规亦经常有变，工作人员必须及时充电，更新业务知识，熟悉掌握登记管理法律法规、政策、业务知识及流程，确保依法行政，对己负责。

二是拒腐防变。

各级领导带头做起，抵得住情面、抗得住权势，不给登记部门工作人员施加压力，为登记部门工作人员遮风挡雨，提供依法行政港湾，真正执行“一审一核”制度。

（五）深层监督，力为队伍安全保驾护航。

一是熟悉业务。

监察部门人员必须加强学习，熟悉登记注册业务及流程，对登记注册风险防范进行深层次监督，做到能够发现审查、受理、核实、登记、检查等流程是否规范、登记提交的材料是否齐备、符合规定及核准登记是否合法。

二是避小防大。

各地工商部门应改变循例事项监督、遵循上级要求监督、问题发生后监督、监督发现不了问题及发现问题不敢处理等守旧监督方式，开动脑筋，增加从源头上遏制工作人员违法行政的监督方式，定期对登记部门进行登记注册行政执法检查，对出现触犯风险点苗头的行为在内部严肃处理，警醒广大干部高度重视，以规避小错误防止出现大事件，从源头杜绝诉讼、败诉案件及职务犯罪发生，确保队伍安全。