1998年以来财政体制与政策的宏观评价

1998年以来财政体制与政策的宏观评价吕炜（东北财经大学公共政策研究中心 116025）内容提要：目前对于1998年以来积极财政政策的评价大都与经济运行的周期性波动相联系，缺乏与财政体制改革相联系、与经济转轨阶段性演进相联系的考察，而这两个被忽略的方面可能正好是影响积极财政政策效果的原因。

本文试图从更宏观的视角分析五年来财政体制与政策的基本关系，并提出下一步财政改革与发展的政策建议。

关键词：财政政策，财政体制，经济周期，经济转轨1998年以来积极财政政策的实施成功地拉动了经济增长、促进了结构调整，财政的作用倍受关注。

但是随着连续性扩张政策的运用，财政自身的收支矛盾和债务负担也在不断加剧，积极财政政策是否需要淡出、财政是否也面临可持续发展的问题，成为近两年以来争论的一个焦点。

笔者认为，问题的关键并不在于经济增长是否已经形成内在机制而可以不再实行积极的财政政策，或者财政潜在的危机是否过大而不得不放弃积极的财政政策，而是应该结合承载积极财政政策实施的体制——1994年分税制改革后建立的财政体制，和1998年以来经济转轨的深刻变化进行综合分析。

即不仅要考虑财政的承受力，还要考虑财政与经济、市场运行与政府调控关系的变动，不仅要考虑财力的承受力，还要考虑财政体制的承受力以及财政体制改革的次序问题。

只有确立更宏观的考察视角，客观地区分不同的矛盾和问题以及导致这些矛盾和问题的不同原因，才有利于确定下一步财政体制改革的目标和发展战略。

财政政策与承载它的体制存在着冲突的一面1998年开始的积极财政政策是在1994年分税改革后的财政体制框架下运行的。

1994年财税体制改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央财政的宏观调控能力。

这次改革总体上是成功的，财力的壮大和调控能力的增强成为积极财政政策实施的重要保障。

但是也有两个方面的问题未能很好地解决：一是中央虽然集中了财力，有了稳定的税基，但地方支出基数刚性较强，转移支付中的相当一部分要用于这些刚性支出，实际的财力安排上缺乏机动性和灵活性，宏观调控能力和区域平衡能力受到限制。

而且新体制建立后的运行中中央财力的集中度从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%，实际是下降的，同期省级政府的财力集中度则从16.8%提高到28.8%。

二是省级以下财政体制未作进一步规范，有的在一定程度上模仿了中央对省的体制，有的则沿用以前的包干体制，总体上呈现财力向上一级集中的趋势，省级的资金集中尤其明显。

这样的财力集中缺乏划分税种的规范性，同时财权的上收并无相应的事权调整相配套，提供义务教育、本区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，加之过去历次体制调整中或多或少存在的一部分收入空转，包袱越来越重，县、乡财政困难明显加剧。

省以下体制的状况使得财政政策的传导和宏观调控效果受到限制。

这两个方面的问题表明1994年的分税制改革还是不完善的，正是这种不完善使体制运行中的矛盾和缺陷在承载积极财政政策连续实施过程中变得不断突出。

1998年以来财政政策与体制的运行有两条线索，一是为应对经济周期性变化、防止经济失速而连续实施五年的扩张性政策，核心是增加6600亿国债投资以及由此拉动的银行、地方、企业共计3万亿的投资规模；二是伴随公共管理认识的加深、公共支出规模扩大和借鉴成熟市场经济国家相关理论与实践而提出的公共财政改革目标，并相应推出和推进了部门预算、国库集中支付、政府采购制度三项改革措施。

因此，虽然前者更主要的是一种调控的政策手段，不能等同于一般性的公共支出改革，但在认识和和中人们仍然将两者视为有内在联系的两个方面，视为公共支出实践与公共支出管理改革的双向推动。

这一阶段公共财政职能得到空前甚至超前的强调，并在实施中逐渐与1994年以来尚不完善的财政制度框架发生冲突。

主要表现在三个方面：1、受财政体制、投融资体制的限制，公共投资扩张过程中存在着配套能力下降、投资不经济等问题。

连续五年的国债投资使一些地方的资金配套能力不足，项目投资对经济影响的深度、广度都受到限制，由银行配套的资金虽然充裕，但焦点在于投资扩张后的偿还风险。

这几年的国债投资主要用于基础设施建设，相应的对基础工业、装备工业拉动作用比较大，房地产投资受到很大刺激。

发展基础设施总体情况是好的，但一些地方不顾当地情况一窝蜂搞政绩工程、形象工程，使得一些方面的投资存在超前和不经济的问题。

钢材生产今年将增长22.6%，达到1.8亿吨，是1997年的1.8倍，是美国、日本的总和。

在这种扩张中有两个问题暴露出来：一是钢的总产量大幅增长的同时，钢厂的规模不经济问题和品种不合理问题变得突出，今年的产量中只有20%左右是由年产500万吨以上的大钢厂生产的，其它的产品都出自各地小厂，产品档次低，优质品种仍要大量进口。

二是生产的钢材一半用于建筑行业，带动了房地产的高速增长、吸纳了大量银行贷款，局部地区已出现过热情况，对经济运行和资金链都造成潜在的压力。

这些问题表明在投资扩张中存在着低水平重复建设、相互攀比、盲目扩大规模的现象，玻璃和水泥行业也存在类似的问题。

投资和增长的不经济对于调整产业结构、提高经济增长质量、恢复经济自主增长能力都是不利的。

一旦经济增长无法吸纳过大的基础投资，企业倒闭、银行坏账、工人失业等问题就会暴发，不但增长无法维持，还可能会留下一大堆问题，成为持续增长的包袱。

我们过去几年在清理信托投资公司、银行不良资产等方面已经有过类似的体验。

2、一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。

在基层政府事权偏重、收入筹措功能较弱、区域差距悬殊的体制背景下，一些公共支出标准的决策权仍主要集中于中央各部门，并且成为地方部门相互攀比和倒逼地方财政的依据，这种格局一旦形成而上级财政又无力调控时，收支矛盾就会激化，县、乡两级公职人员欠发工资就是一个复杂而又长期不得解决的问题。

1999年以来在扩大内需政策导向下，全国范围内连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准，实施年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度，职工人均月工资水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高达105.8%，作为积极财政政策的一个重要部分和彻底改善机关公务员工资长期偏低状况的举措，这次调整的速度和幅度都是建国以来最大的，但由此增加的基层财政支出压力也是显而易见的。

在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不实施用于工资性支出的专项转移支付，其中2001年安排892亿元，2002年预算安排1180亿元。

农村税费改革试点的情况与此类似，为了在减轻农民负担的同时防止基层财政收支矛盾激化，中央财政2001年安排了80亿元的专项转移支付，2002年随着试点范围的扩大预算安排增加到245亿元，由各地包干使用。

尽管如此，政策难兑现以及兑现后面临反弹压力的问题仍然存在，在一些税费改革试点效果较好的农村，农民普遍担心政策反弹、难以持久。

从这一点来看，体制原因造成的基层财政收支矛盾显然是比转移支付解决方式更为关键的问题。

3、着眼于公共财政建设推出的各项管理制度的改革客观上使财政体制和非财政体制等方面的问题变得更为刚性。

随着公共投资的连续扩大，财政在应对“市场失灵”和反周期调节方面的作用得到显现，着眼于配置公共资源和宏观调控的公共财政职能受到强调和推进。

近几年的理论与实践除了讨论公共财政的职能定位外，在具体管理制度上借鉴推出了成熟市场经济国家公共财政管理的一般作法，即在“收支两条线”完善预算的同时，进行了部门预算、国库集中支付和政府采购制度的改革试点，其目的在于建立三位一体的预算管理流程，体现预算资金安排、使用的完整性、及时性和安全性。

就管理层次而言，这样的改革是必须的，但其前提应该建立在社会主义市场经济体制框架基本确立、市场与政府关系的框架基本确立、政府行政管理体制与相应的财政体制框架基本确立的背景下，否则执行中必然会遇到各种因素形成的阻力，并且由于基本框架存在的不完善，严格的管理制度在适用性和合理性等方面都可能受到质疑，从而不得不做出一定的变通。

这里显然又存在一个公共财政建设的次序和配套问题。

以上的分析中，有些矛盾和冲突并不能完全归咎于财政体制的不完善，但有一点应该是清楚的，就是这五年来我们的主要精力集中于如何通过积极的财政政策保持经济稳定、较快地增长方面，从而在某种程度上忽视或搁置了1994分税制为主体的财政体制在变化的市场经济环境中如何进一步完善的问题。

而财政体制在承载和保障积极财政政策较好运行的过程中，其逐步积累和激化的矛盾又使得对体制本身进行进一步改革和完善的必要性、迫切性凸显出来。

1998年以来财政实际面临的三大任务与应对取向在进一步分析之中，需要首先清楚地描述和判定1998年以来就财政发展与改革而言，我们究竟面临什么样的形势和问题，实际又是如何应对的。

总体上讲，五年来国家财政一直面临三个不同层面的问题与任务：第一个层面是财政体制的不断完善和与时创新问题。

1994年的财税体制改革实现了中央财政收入比重的提高和全国财政收入的快速增长，使财力壮大和职能强化进入一个新的阶段，但是改革的渐进特征也是明显的。

以1993年为基数的税收返还政策事实上首先承认了既有财政分配格局的合理性，历史原因造成的财力分配不均和公共服务水平差距等问题基本没有触及，中央财政收入与实际可用财力相差很大，收入比重虽然迅速提高，1994年以后中央财政收入占全国财政收入的比重名义上定在57%左右，但实际可支配财力和调控能力却十分有限，这种情况的改善只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。

而在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后的财力差距有可能迅速拉大，出现两极化趋势，省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。

大部分省市在一定程度上效仿了中央对省的体制，在支出格局基本不变的情况下，向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。

省、地、县财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于县、乡层次，2000年县级财政净结余-73.89亿元，乡镇财政净结余-2.5亿元，农业、教育、科学、社会保障、粮食风险基金等与各种增长挂钩的法定支出压力大，除了影响到事业发展外，最直接的矛盾表现在工资方面。

2000年全国地方财力中工资支出的比重为38.8%，而全国县级财力中工资的比重达61%；2001年全国534个县本级、1811个乡镇发生工资拖欠，分别占县、乡镇总数的18.7%和27.1%，占全国工资拖欠总额的99%。