地方政府融资研究_刘立峰

地方政府融资研究*课题组*本文为国家发展改革委宏观经济研究院2009年重点课题总报告的缩写本。

课题组成员：刘立峰、许生、王元京、罗松山、林勇明、钟国强、娄振华、张同功，执笔：刘立峰。

内容提要近年来，我国地方政府融资体系逐步丰富与发展，凡是国外有的先进的融资方式和工具，我国的地方政府融资也在吸收、运用和创新。

但是，我国的地方政府融资又是一个矛盾与问题交织、风险和不确定性很大的领域，反映出政治、法律、财政、金融、土地等诸多方面的制度与政策缺陷。

未来地方政府融资体系创新必须开正门，堵后门，疏堵结合，强化约束。

要以满足地方政府职能需要和强化地方政府行为约束为出发点，以实现“法制融资”、“阳光融资”和“可持续融资”为目标，在规范中发展，在发展中规范，不断完善融资体系，创新融资工具，畅通融资渠道，转变融资方式，优化融资结构。

关键词地方政府融资地方政府债务融资平台土地财政融资模式我国的地方政府融资是一个矛盾与问题交织、风险和不确定性很大的领域，反映出政治、法律、财政、金融、土地等诸多方面的制度与政策缺陷。

本课题就是要对地方政府融资体系进行重新梳理与规范，探索建立可持续发展的地方政府融资体系。

一、地方政府融资的概念地方政府融资是指地方各级政府为实现经济和社会发展目标，通过财政、金融等渠道筹措建设资金的行为、过程和活动。

按照地方政府融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。

财政拨款既包括地方本级的预算拨款（主要来源于各级政府的税费等），也包括来自于上级政府的转移支付。

债务融资包括地方政府贷款收入、地方政府债券收入（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司贷款和债券收入等。

资产（资源）融资是指地方政府利用手中掌握的政府资产和公共资源筹措的资金，既包括有形资产（资源）融资，也包括无形资产（资源）融资。

权益性融资指政府投资项目公司在资本市场上发行股票融资或自筹资金。

二、地方政府融资状况及特征（一）地方政府投资变动情况1996—2008年，我国地方政府年投资资金规模从2000亿元增加到13269.6亿元，增长了6.6倍，年均增长17%，增幅低于全部资金来源5.6个百分点。

地方政府投资占全部投资资金的比例由1996年的14.6%下降到2005年的6.8%。

2006年以后，地方政府投资增速加快，比例也逐步回升至2008年的8.4%。

地方政府投资在全部政府投资中的比例由1996年的65.7%下降到2008年的59%。

因此，从出资额的角度分析，虽然近10多年来地方政府投资增长较快，投资能力明显增强，但是，地方政府资金在全社会投资以及在政府投资中的份额均趋于下降，只是到2006年以后才有所回升。

我们还可以从投资率（投资占GDP 的比例）分析政府投资规模变化情况。

1996—2008年，中央政府投资率由1.5%上升到3.1%；地方政府投资率由2.8%上升到4.4%，政府投资率由4.3%上升到7.5%。

地方政府投资超前于经济增长，地方政府投资强度不断增加。

研究地方政府投资状况更为准确的方法应该是：将地方政府在权益资本中占有一定比例（例如30%或50%）的项目作为地方政府投资项目。

由于地方政府投资资金分布在不同行业，地方政府出资额占各个项目投资的比例也不尽相同，我们只能给出一个大致的比6例，匡算地方政府投资项目的总投资规模。

依照国家对项目资本金比例规定的平均水平，以地方政府出资额占投资项目资金的1/3计算，2008年，地方政府项目投资总规模达到39808亿元，占同期全社会投资的23.1%，占GDP的13.2%。

如果加上中央政府投资，政府投资占全社会投资的比例达到39.1%，近四成的投资是政府投资。

从这个角度讲，我国政府投资以及地方政府投资规模不小。

（二）城市建设地方政府融资分析城市建设是地方政府最重要的投资领域之一，对地方政府城市建设融资规模与结构的分析，有助于我们深入了解地方政府的融资情况。

1986—2007年，全国城市维护建设资金由144亿元增加到8493亿元，年均增长21.5%。

中央政府拨款由1986年的9.6亿元下降到2007年的0.41亿元，中央政府已逐步退出了城建领域。

地方政府资金由127.6亿元增加到了4727亿元，年均增长19.3%。

但是，地方政府资金占全部城市维护建设资金的比例由88.2%逐步下降到55.7%。

与此同时，贷款融资规模由3.2亿元迅速增加到2247亿元，所占比例由2.2%上升到26.5%，2003年和2005年还曾超过了30%。

1996—2007年，城建领域的企事业单位自筹资金由119.4亿元增加到1362.2亿元，所占比例由14%上升到16%。

可见，地方政府资金在城市基础设施的建设与运营中一直发挥着重要的主导作用，但是，随着投资和经营主体多元化以及融资方式的多样化，银行和社会资金更多地进入到城市建设和维护领域，城市建设对银行信贷的依赖性显著增强。

真正支撑城市建设投资扩张的还是包括市政公用设施配套费、市政公用设施有偿使用费、土地出让转让金在内的预算外收入的增长。

2002—2007年间，市政公用设施配套费由86亿元上升到268亿元，年均增长25.4%，市政公用设施有偿使用费由51亿元上升到291亿元，年均增长26.7%，土地转让收入由283亿元迅速上升到1668亿元，年均增长42.6%。

土地收益占地方政府城建资金的比例由18.3%提高到35.3%，其中，2004年更达到近40%。

从全国来看，2006—2008年，地方政府土地出让净收益分别为3070亿元、5200亿元和3840亿元，年均4000亿元。

土地收益的迅速增加极大地满足了地方政府建设资本金需要，为其债务融资扩张奠定了坚实的基础。

三、地方政府融资的基本模式土地财政+政府性投资公司（融资平台）+政策性银行打捆贷款的组合，成为近年来地方政府融资的基本模式。

这一融资模式已经和正在地方经济社会发展和基础设施建设中发挥着重要作用。

在基本融资模式下，地方政府组建各式各样的政府性投资公司，并以财政性资金注入、国有资产注资、土地收益、财政拨款以及赋予特许经营权等方式进行扶持，代替政府行使投融资职能，成为融资平台和载体，承担政府项目投资、融资和建设任务。

国家开发银行及国有商业银行对地方政府进行大额授信，发放打捆贷款，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下，建立银行与政府的金融合作关系。

国家开发银行还协助地方政府完善信用体系，为融资平台的项目提供具有资本金性质的软贷款。

从而形成了一个地方政府、融资平台与商业银行间相互依存、紧密相联的基本融资模式框架。

基本融资模式的形成是适应现有财税、金融体制以及经济发展阶段性要求的必然选择，满足了中央政府、地方政府、商业银行各方利益诉求。

对于中央政府而言，在没有大规模举债的情况下发挥了地方政府的积极性，推进了城市化进程，一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素；对于地方政府而言，信贷资金支持了基础设施建设，满足了地方经济发展的需求；对于银行而言，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对来说还是有一定的安全性和收益性的。

在基本融资模式中，地方政府对融资平台有着直接的财政投入，与此同时，还承诺对未来无偿还能力的项目进行拨款。

这样容易获得商业银行，特别是国家开发银行的认可和支持。

由于直接投入和未来承诺都是以土地财政为基础的，随着土地收益的不断增加，注入融资平台的资本金规模也不断扩大，这从根本上增加了融资平台的资本实力，即使杠杆率不提高，也会扩大银行资金的投入规模。

另外，融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。

有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，但也有一些行业收益比较稳定，这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。

7基本融资模式在地方政府和商业银行之间构建起了风险控制机制。

国开行对地方政府财政实力的评价较为严格，具有针对性和可操作性。

国开行给地方政府的贷款都要有明确的还款来源和抵押物。

尽管采取统一授信的形式，但是，国开行仍需开展具体项目的核准手续的审查、项目自身收益分析和还款机制设计。

在申请每一笔国开行贷款之前，地方政府也要认真考虑还款来源，明确具体的抵押物，融资方案经过当地政府反复研究后，还要报市人大审批。

显而易见，国开行和地方政府双方都十分珍惜业已形成的合作关系，从而建立了相互捆绑、相对稳定的风险防控体系。

四、地方政府融资存在的问题1、缺乏制度性设计和规范。

总体来讲，我国地方政府融资体系比较混乱，缺少全局性的、必要的制度设计和规范。

中央政府对地方政府融资通常采取的是听之任之、得过且过的态度。

由于对地方政府的融资需要缺乏法制化的保障，对地方政府的融资行为缺乏有效的约束，对地方政府融资日常违规行为缺乏必要的处罚，因此，每一次地方政府融资规模膨胀过后，都会导致商业银行大量呆坏账需要核销，对金融体系造成严重损害；导致耕地被大量乱占以及失地农民失去基本生活保障，对社会稳定造成不良影响。

2、地方政府可支配财力不足。

1994年分税制后，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种。

地方各级政府纷纷仿效中央的做法，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。

由于我国长期以来的官场政治规则，下级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，不可能有与上级政府讨价还价的余地，只能被动地接受上级政府的财力分配，造成由省到市再到县，越往基层政府，日子越难过，可用于经济建设的资金越短缺。

这在很大程度上导致了地方政府融资债务化、债务信贷化等一系列问题。

3、地方政府职能没有真正转变。

政府出于独立的经济利益要求，官员出于政绩考核的需要，有着强烈的投资冲动。

由于地方政府职能转变还不到位，普遍存在超职能范围活动的情况，承担的经济事务仍然比较多，没有真正管好自己应该管好的事情，这使得地方财力难以集中于公共服务这一政府核心职能领域。

近年来，政府项目多由政府以所属或控股公司为平台独家垄断，对民间资本的开放程度较低。

投资的市场化水平较低迫使地方政府不得不为基础设施建设大量负债，政府债务风险问题日益突出，而有这方面意愿的民间资本却没有得到有效利用。

4、缺乏正规的融资方式和途径。

《预算法》、《贷款通则》、《担保法》等法律规定，地方政府既不能为建设性资本投入公开发债融资，也不能向银行借款，还不能为所属的投资公司担保借款。

这使得地方政府基本上没有在法律上获得相应的融资权限，导致地方政府变着法子，绕着弯子，寻求各种变通的、非正规的方式达到融资目标。

5、片面依靠土地财政难以持续。

土地财政作为我国财政制度特别是地方财政制度中的独特现象，有一定的合理性，但土地财政造成的不良影响也是多方面的。