我国行政主体理论研究反思

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浅议我国行政主体理论的重构

色彩，不能突出法学研究的特征，无法有效描述现实存在的享有
行政职能的行政机关内部机构和社会组织，随着法国、日本等国单纯赔偿责任不同，个包含多种责任类型的集合概念，以从是可行政主体相关理论被介绍、引入我国，很快这一域外法学概念便是否需要经济补偿的角度分为两大类，一类为行为性责任，第不
在我国，行政主体 ” “ 是与行政诉讼被告确认有很强理论相关体理论即缺乏理论价值，也无益于行政组织法律制度的建立健
性的概念。在行政主体概念确立以前，我国行政法研究中采用全。此，岿博士认为这一质问的解构力极强而建构力极弱，对沈
学者指出这一概念中最核心的要素为 “ 具有行政权岫，且现实而
当中我国法律、法规、规章多是通过授予一定行政权来确定行政
（）为性责任一行
行为性责任是我国行政法律中具有一定特色的行政责任规
主体的。但是，正如上文引述的例子，国规范性文件授予行政定，们认为这些行政责任形式在我国有其存在的价值和意义。我我
标准。
关键词行政主体行政责任中图分类号：６Ｄ３
一
国别理论文献标识码：Ａ
文章编号：０９０９（０００－３－２１０－５２２１）８１１０在事实上不具有行政主体的“ 体性”从而认为目前我国行政主战

我国行政主体理论的反思

名义行使行政权，能独立承担实施由此产生的法律也很难有自己的利益，并这意味着它不具备行政权力能责任的组织 … 。行政主体应当具备以下条件：一，力，能作为主体而存在。第不
必须是一种组织体，不能是个人。第二，有自身而享其次，政机关依据宪法和组织法的授权设立，行的利益。第三，在独立的权利义务。第四，有独不能自行设立。我国的行政机关由国家权力机关和存具立的意志。第五，能够独立承担责任。地方各级权力机关产生，其监督并对其负责。倘若受
２我国现行行政主体理论的弊端
致
没有国家或地方为依托，政机关的存在就没有意行义。从这一角度看，政机关并不是独立的主体。再行
２１行政主体的概念与我国实际的行政主体制度不次，．行政机关不具有独立的地位。中央和地方的行政管理关系一直是各国行政法学界研究的课题。独立行政主体的概念是我国学者从外国行政法学理性是主体的本质属性，为行政主体的行政机关多是作论中移植而来的，是，但在制度构建时，没有将与概地方行政机关及其组成机构，于中央行政机关国务并处
１行政主体的内涵
的利益。在我国，政机关存在的目是服务国家，行而不是为了自身的利益。它代表国家进行管理，是不

我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性

三、我国行政主体理论的缺陷分析
笔者认为我国的行政主体理论先天不足，其内在的缺陷是致命的，难于克服。
（一）我国行政主体理论的内在不足，存在以下问题：
1.行政主体的概念不科学。笔者认为从语言范畴来看，主体和客体是相对应的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等地位。这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应。行政法的根本目的在于确保公民权益（注：见拙文：《论行政法的目的、手段和体系》，《政法论坛》1997年第3期。）的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体的地位。正是由于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而取而代之为“行政体”，使行政法学中的术语能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。
将我国的行政主体理论和法国、日本的相比较，不难得出以下区别：
第一，法国、日本的行政主体理论是对具体的行政主体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。在法国，行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地方自治相联系。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位。具有行政主体资格者，才能对外管理。
第七，法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。因而，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政组织其他法律问题的研究。如日本十分强调行政组织法定原则，注重通过立法来建构行政组织体系，通过立法设置行政机关和控制公务员的规模。我国的行政主体理论是从行政法学研究行政组织的角度提出的，因而，排斥对行政组织其他法律问题的研究。例如，有学者认为，凡是在法律上能够作为一个主体存在的，它就具有法律意义。至于该组织的规模，人员多少，内部结构都可为法律所忽略不计。因此，行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体，成为行政主体所应具备的标准和条件，以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。（注：张尚＠①主编：《走出低谷的中国行政法学》，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第700页。）

浅析我国行政主体理论

浅析我国⾏政主体理论⼀、问题的提出在我国⾏政法学领域，⾏政主体是指享有⾏政职权，以⾃⼰的名义⾏使⾏政职权并独⽴承担责任的组织。

它必须符合三个构成要件：1、⾏政主体必须享有⾏政职权;2、必须能以⾃⼰的名义⾏使⾏政职权;3、能够独⽴承担责任的组织。

⾏政主体通常是由两类组织构成的，⼀是⾏政机关;⼆是法律、法规授权的组织。

在外延上，⾏政主体=⾏政机关+法律、法规授权的组织。

另外，有的学者提出，除以上两类外，其他公权⼒组织也可能是⾏政主体。

⾏政主体理论对我国⾏政诉讼领域的影响较⼤。

是否是⾏政主体决定着法院对案件的受理与否。

从我国⾏政诉讼法的规定可以看出，法院只受理针对⾏政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼，⽽对其他被诉组织则以不是⾏政主体⽽拒之门外。

我们可以从村民委员会(以下简称村委会)这⼀基层⾃治组织⾏为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不⾜。

我国宪法规定，村委会不是⾏政机关，⽽是享有宪法和法律规定的许多权⼒基层⾃治组织。

当村民针对侵害其合法权益的村委会⾏为向法院提起⾏政诉讼时，将会出现以下三种情况：1、村委会此时的⾏为是法律法规授权⽽作出的，那么法院依《⾏政诉讼法》，应受理案件。

2、村委会此时的⾏为不是法律法规授权的⾏为，⽽是为了执⾏政府机关(特别是乡镇⼀级)的⽂件⽽作出的，是否可以认为村委会是受委托组织，如是，村民可起诉委托机关;如不是，则不属于法院的⾏政诉讼受案范围，法院将不予受理。

3、村委会的是学理上的公权⼒组织，此时的⾏为可能被认为有⾏政主体资格，但通常是不被认可的。

分析以上三种情况，在第⼀种情况时，最有可能被法院受理，村民的权益也最有可能得到救济。

⽥-永案就是典型，法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的⾼校具有⾏政主体资格。

但认可了⾼校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。

我国是成⽂法国家，法官判案严格依照法律规定进⾏，在⾏政诉讼法不完善，权益保障意思不强的今天，村委会的被诉⾏政主体资格完全可能不被承认。

我国行政主体理论问题评价

我国行政主体理论问题评价内容摘要行政主体是行政法学中一个极为重要的基本范畴，发挥着基础性的功能，对行政主体研究的广度和深度直接影响着行政法学其他问题的研究。

行政主体理论在上世纪八十年代末在我国建立之初，的确符合当时我国的行政管理需要，特别解决了行政诉讼被告资格的问题。

但是，随着我国社会结构的变迁，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。

因此，对我国行政主体理论进行研究探讨、评价意义重大。

本文试从概述我国行政主体基本理论入手，并与国外的行政主体理论比较得出我国行政主体理论的缺陷，进而提出重新构建行政主体理论。

关键词：行政主体理论问题评价架构重建目录一、我国的行政主体理论的概述 (1)（一）行政主体的涵义 (1)（二）行政主体的范围 (1)（三）行政主体的资格 (2)（四）行政主体的职权与职责 (2)二、我国行政主体理论的缺陷和理论发展困境（与国外行政主体理论之比较） (2)（一）国外行政主体理论主要内容以及与我国的差异 (2)（二）现行行政主体理论面临的发展困境 (5)三、重新构建行政主体理论 (6)（一）对现存的重构方案的评价 (6)（二）对我国行政主体理论的重构 (7)四、结语 (9)参考文献 (10)我国行政主体理论问题评价行政主体是行政法学中一个极为重要的基本范畴，发挥着基础性的功能，对行政主体研究的广度和深度直接影响着行政法学其他问题的研究。

行政主体理论作为一个舶来品，在其理论建立之初，的确符合当时我国的行政管理需要，特别解决了行政诉讼被告资格的问题，但是该理论的问题却是不容忽视的，主要有：从理论上说，这一理论在匆忙引入后就存有“先天不足”，本身的理论缺陷造成了很多负面影响，限制了行政主体理论自身的进一步发展，以致创建至今十余年没有什么发展；从实践上说，行政主体迄今只是一个法学概念，尚不是法律概念。

但与此同时行政主体这一概念却成为判断行政诉讼被告的标准。

对行政主体理论的思考

我国的行政主体制度仅停留在概念上，其实质是对行政机关和
作者简介：王
芳（一）女，１，山东莱州人，山东师范大学政法学院讲师，宪法学与行政法学硕士，主要研究行政法学和行政诉讼法学。
５５
法律、法规授权的组织的一种缩写。比较我国和西方的行政主
理论在实质内涵、责任归属、分权背景、用目的等诸多方面都使存在很大的差异 … １。我国的行政主体理论最早出现于２纪０世
担完全的法律责任。能够独立承担法律效果，是指行政主体能
够在行政复议中成为被申请人，在行政诉讼中成为被告，国在
关键词：行政主体理论；中外比较；陷缺中图分类号：９２１文献标识码：Ｄ１．Ａ文章编号：０８９ｒ２１）３０５３１０ —８９（０００ —０５ —０７
一
、
行政主体的概念
组织，而不是个人。其次，行政主体依法享有行政职权。行政职
我国的行政主体理论是从西方引进来的，但却与西方的行政主体理论存在明显的实质性差异。西方国家的行政主体制
本身来表达；再次，内部管理机构与有资格对外以自己的名义行使职权的行政机关无法进行区分；后，最行政诉讼中被告资
起草，人们逐渐感觉到行政机关和行政组织在理论上和实践中都存在明显的缺陷。首先，它们无法描述或解释享有公共行政管理职能的社会组织；其次，政机关既可能参与民事法律关行系又可能参与行政法律关系的事实，无法通过行政机关的概念

行政主体理论完善之我见

论界对行政主体的认识基本局限于行政机关。种认识的根基发生了矛盾 — — 公务员不是行政主体，可能会去承担行政责这却在于对行政行为国家性质的确认。这种认识下，政应是国家任。前的行政主体理论无法解决这一矛盾；盾二：《在行当矛依国家赔的专有职能和国家事务的一部分，通过行政机关对政治、是经偿法》国家是行政赔偿责任主体，政机关和法律、规授权的，行法济、化和社会生活进行管理的活动。行政权作为国家的基本组织都只是出于便利诉讼的目的而存在的行政赔偿义务机关，文而权力之一只能由国家设立的行政机关来行使。种观点在当时而非法律意义上的赔偿责任的最终归属主体。政主体理论本这行占有主导地位。身也不否认这一点。然如此，们又如何能说，政机关和法既我行
到了很大的困难。
（）践中难以充分保护公民、人、他组织的权益二实法其
１００年５月，徽省怀远县常坟镇永平村村长常乃月，．２０安
的行政机关无法得以区分。后，政诉讼中被告资格的确定遇因村财政问题与村内干部不和，坟镇党委因此以自己的名义最行常

了外行政主体理论的比较及完善我国行政主体理论的思考

机构，有临时机构；又有独立部门，又有综合部门。成了各种造
一
理论抽象，没有相应的行政主体制度。二、西方的行政主体理论强调行政组织的统一和协调。作为行政组织基础单位的行政机关以行政主体的名义活动，统在行政主体之下。我国的行政主体理论则强调单个行政机
督。
二、行政主体的责任定位错误。首先，有行政管理权的行人资格。作为独立的行政主体，理自己的事务，管就其行为的
我国的行政主体理论和西方的相比较，不难得出以下区
别：
一
第三类这其他公法人。为实现分权而设置。与地方行政主体不同，其他公法人不以地域为基础。以上仅仅是参照西方行政分权为核心的行政主体制度的
中图分类号．６文献标识码：文章编号：０５５１（００１ — １１０Ｄ２Ａ１０ — ８２２１）９０８ — １３
行政主体理论在行政法学中具有重要地位，发挥着基础性的整合功能。这一理论研究的广度和深度还影响到行政法学其他问题的研究。在西方社会，行政主体是作为一项行政法律制度普遍存在的。西方国家的行政主体制度以行政分权为核心。行政主体是行政权的担当者，并且是独立的权利义务主体。行政主体具有独立的法人地位。这种法律地位源于法律的授予或依法取得。而在我国的行政主体理论中，行政主体还不是一个法律概念，它是对依法行使行政职权的行政机关和法律、法规授权组织的归纳与概括。我国行政主体现状是：首先，行政主体设置混乱。有常设

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摘要：学界在行政主体的界定、行政主体的类别、行政主体的法律责任、行政主体在行政诉讼中的地位等方面的研究有较大进展，但在分析行政主体制度缺陷时，多为简单的外来制度引进或缺陷分析，而忽略了与现行行政体制结合后的行政主体制度重构的具体方法。行政主体制度的构建离不开理论研究支持，其理论研究应当以法治化为中心，并在已有研究成果的基础上结合我国行政体制改革的趋势，以期为我国行政主体理论与实务建构提供有益见解。关键词：行政主体；行政主体义务；行政诉讼；分权主体模式
ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｓｉｎｓｅｐａｒａｂｌｅｆｒｏｍｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｒｅｓｅａｒｃｈｔｏｓｕｓｈｏｕｌｄｂｅｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｕｌｒｅ０ｆｌａｗｉｎｔｏｔｈｅｃｅｎｔｅｒｃｏｍｂｉｎｅｄｗｉｔｈｔｈｅｔｒｅｎｄｆｏＣｈｉ —
ｕｓｅｆｕｌｉｎｓｉｇｈｔｓ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＳｕｂｊｅｃｔｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ＯｂｌｉｇａｔｉｏｎｓｆｏｔｈｅＳｕｂｊｅｃｔｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＰｒｏｃｅｄｕｒｅ：ｔｈｅＭｏｄｅｏｆＤｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉ０ｎ
我国行政主体理论研究反思ＲｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅＳｕｂｊｅｃｔｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＴｈｅｏｒｙｉｎＣｈｉｎａ
鲍含
．
ｎａ §ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｆｏｒｍｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｆｏｅｘｉｓｔｉｎｇｒｅｓｅａｒｃｈｒｅｓｕｌｔｓ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｃｏｎｓｔｒｕｃｔｔｈｅｔｈｅｏｙｒｆｏｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｎｄｐｒａｃｔｉｃｅｔｏｐｒｏｖｉｄｅ
我国行政主体理论研究概况２０世纪８Ｏ年代，我国学者开始进行行政主体的理论研究。８Ｏ年代末，关于行政主体的理论研究开始逐年增加，这与１９８９年《行政诉讼法》的颁行密不可分。１９９９年，随着最高人民法院行政诉讼司法解释的发布，行政主体理论的弊端开始凸显，从而引起了一大批行政法学者的关注，对行政主体的研究持续升温。虽然关于行政主体研究的成果数量有所变化，但基本呈上升趋势，这与我国陆续颁布的一系列与行政主体有关的法律法规密切相关。近年来，随着行政主体研究理论体系的逐渐稳定，我国学者对其研究的热潮有所下降，但仍维持在较高水平。二、我国行政主体理论研究的主要内容白２０世纪８Ｏ年代初我国行政法学恢复研究以来，许多学者对行政组织的法律概括多是 “ 白描式 ” 的， “ 往往是就行政机关而论行政机关” 。但随着理论研究和司法实践的不断深入，我国的行政主体研究衍生出行政主体的概念、类别、法律义务及行政诉讼等体系：目前我国学者对行政主体的定义可谓种类繁多，虽表述各不相同，但都强调行政主体是依法享有行政职权，并能以自己的名义行使职权，同时能够独立承担法律责任的组织。其次，按照学界通行的标准，传统的行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。但随着现代公共行政的发展，政府把一部分行政权转移给社会中非政府公共组织，非政府公共行政主体也成为行政主体多元化不可避免的产物，成为了社会行政的执行者。而随着 “ 服务政府 ”概念的提出及推崇，行政主体义务越来越受到学界的关注，根据来源的不同，行政主体的法律义务可以分为宪政视角下和行政相对人权利视角下的义务。同时，我国行政主体理论的初探在很大程度上是为了满足行政诉讼被告资格的认定，但由于规章授权的组织已被列入被告的范畴，同时司法实践中非行政主体行政职权时，因其不具备被告资格而无法提起行政诉讼的情况也屡屡发生，行政主体理论与行政诉讼被告制度之间的矛盾开始凸显。三、我国行政主体理论研究中存在的问题及展望（一）行政主体理论研究存在的问题１、理论研究不够深入总体而言，目前的研究成果涵盖了我国行政主体的大部分领域，并在依法行政和公共行政的大背景下对行政主体的相关问题做出了相对详细的阐述，但现有的研究成果仍然存在一定的局限性，未能深入挖掘行政主体理论的实质内核。多数研究偏重于对现行行政主体理论与制度的批判，却疏于相应的建构，且相关研究成果存在较多重复。同时，我国
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｃａｄｅｍｉｃｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｄｅｉｆｎｉｎｇｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ，ｃａｔｅｇｏｒｙ，ｌｉａｂｉｌｉｔｙ，ｔｈｅｓｔａｔｕｓｉｎｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓｈａｖｅａｃｑｕｉｒｅｄｇｒｅａｔｐｏｇｒｒｅｓｓ．Ｂｕｔｉｎａｎａｌｙｚｉｎｇｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｙｓｔｅｍｄｅｆｅｃｔｓ，ｍｏｓｔｌｙｆｏｒｓｉｍｐｌｅｅｘｔｅｒｎａｌｓｙｓｔｅｍｉｎｔｏｄｒｕｃｔｉｏｎｏｒｄｅｆｅｃｔｎａａｌｙｓｉｓ，ｗｈｉｌｅｉｇｎｏ．ｒｉｎｇｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｐｅｃｉｉｆｃｍｅｔｈｏｄｓｃｏｍｂｉｎｅｄｗｉｔｈｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｆｔｅｒｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｙｓｔｅｍ．Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｆｏａｄ．