行政文化学

行政文化学一、政府与行政二元论：又称政治与行政分离理论（威尔逊和古德诺提出）。

1．国家职能分为两种：一种是国家意志的表达，是政治职能；另一种是法律和政策的执行，是行政职能。

2．政府官员分为两类：一类是政治性官员，负有政治责任；一类是专业性的行政人员，有独立性。

3．现代官僚制度由两部分组成：政治类官员，由选举和政治任命产生，体现民主原则。

事务类官员，由公开竞争来选拔，在政治上保持中立，实行长任制或终身任职。

二、佛雷德.里格斯认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。

这三种模式反映不同社会形态的发展水平，能够解释现代工业社会、传统社会和发展中国家的行政现象。

1、农业社会的行政模式——融合型行政模式（1）以农业生产力为经济基础；（2）土地的分配与管理是政府的最重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）家族与亲族主义的行政风范；（5）世卿世禄制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式（1）自由经济或前苏联式的管制经济为基础；（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；（3）平等主义的行政风范，成就导向、对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。

3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性，即异质性特点。

（2）重叠性：行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成。

（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。

三、文化：是指知识、信仰、艺术、道德、法律、习惯等凡是作为社会的成员而获得的一切能力、习性的复合整体。

文化与传统是密切联系的两个概念，所谓传统是人类文化进化过程中的一种特有现象，指文化系统在其历史延续过程中相对稳定地保存的那些性质、要素和结构关系等，是使文化系统保持其根本特性和系统特质的那些基本东西。

不同的文化造就了不同的生活方式与族群。

文化的影响不仅在日常生活中得以体现，在政治生活中所造成的影响至深。

行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。

四、不同的文化和传统背景，政治制度模式表现出明显的差异性：美国是在反欧洲封建传统中建立起来的国家，其文化中反传统倾向十分明显，抛弃了传统的政治形式，实行总统共和制；英国和日本都由于历史悠久，注重传统，实行的是议会君主制；法国由于其特定的历史文化，实行的是半议会半总统的共和制；德国的文化和传统则造就了德国的议会共和制。

五、阿尔蒙德将“政治文化”定义为：一国人口中对政治主体(政府机构、官员、政党组织、政策决定等)的认知、情感和评价的特有模式。

六、政治文化模式分为村落地域型、臣民依附型和积极参与型三种典型类型。

村落地域型政治文化的标志是：人们对自己属地的认同感强于国家的认同感，缺乏公民权意识，在认知上既没有意愿也没有能力参与政治。

臣民依附型政治文化的特征：公民认为自己对政府产生影响的能力很有限，易于服从并对政治参与比较消极。

积极参与型政治文化是指：公民对政治有密切的关注，并有广泛的参与意愿和认知。

七、中西行政文化的差异——自转轴时代伊始1、古代中国——历史型、道德制约权力春秋战乱——导致对道德、秩序的渴求追忆与怀旧——“上古三代”的理想秦代：科层制、郡县制——爵位、贵族的衰落秦汉时期：从法家至道家，最后以儒家为主的合流，统治成本、统治技术、统治效能与统治模式魏晋时期：强调人性，渴求摆脱约束，门阀政治唐宋时期：知识的普及与门阀的衰败——科举明清时期：逐渐走向专制——相权的衰落对统治“术”的鄙视与热衷：君子不器帝王、将相的神异传说：政治合法性2、西方——哲学型、法理制约权力对本体、真相、正义、自由、民主、法的追寻希腊时期:公共事务管理与古典民主制度传统——公民大会、辩论、投票（陶片放逐法）罗马时期：自然法与罗马法中世纪时期：教会、神法、城市共和的出现现代：民族国家（nation-state）、议会、科层制、专业体系的建立契约论：对国家起源、目的（无关乎历史，追寻真相、应是）的探讨西方学者研究历史的方式更侧重于寻找事件背后的原因、真相，中国的《春秋》等史书侧重道德的解释方式。

八、儒家管理思想概述管理方式：“人治”——以伦理为中心管理本质：“治人”——修身、安民、治世管理前提：“人性”——可塑，性善、性恶管理手段：“德治”——重教化、宽猛相继管理目标：“安人”——仁政、无讼、大同管理优点：在社会中培养信任，降低统治、管理过程中的“成本”。

九、孟子的行政管理思想仁政；性善论；民为贵，社稷次之，君为轻（一）性善说——仁政的前提1、人性本善2、人性本善，故可为仁政（二）保民置产——仁政的现实目标“无恒产而有恒心者，惟士为能。

若民，则无恒产，因无恒心。

苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。

”如何维护社会稳定？孟子提出确保民众拥有“恒产”。

恒产就是固定的产业，主要指土地和园宅。

恒产不只是农民的生活保证，同时还是统治者能否获得农民支持的中心环节。

受孟子影响，此后数千年政府都试图从土地制度上着手，并打压商业等，以维护社会稳定。

（三）养民——仁政的具体措施1、制民之产与井田制2、赋税徭役有定制（四）孟子的政治伦理、行政等级观：他对齐宣王说：“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇。

”“君臣”等政治伦理规范是一种相对关系，不是绝对服从的关系。

孟子企图在权力与道德、知识之间建立一个制约。

君主的权力在现实生活中是至上的，但道德、知识在观念范围内又高于权力，从而给权力以制约。

权力与道德的二元论在理论上否定了君主至上性，否定了旧传统中有权力即是有道德的合二为一论。

十、官僚管理中的职能分工序官：宰爵知宾客祭祀飨食牺牲牢之数。

司徒知百宗城郭立器之数。

司马知师旅甲兵乘白之数。

修宪命，审诗商，禁淫声…大师之事也。

修堤梁，通沟浍…司空之事也。

相高下…使农夫朴力而寡能，治田之事也。

养山林薮泽草木鱼鳖…使国家足用而财物不屈，虞师之事也。

顺州里…劝教化，趋孝弟…乡师之事也。

论百工，审时事…工师之事也。

相阴阳…知其吉凶妖祥，伛巫跛击之事也。

…易道路，谨盗贼…使宾旅安而货财通，治市之事也。

…戮之以五刑，使暴悍以变，奸邪不作，司寇之事也。

本政教，正法则，兼听而时稽之…使百吏免尽而众庶不偷，冢宰之事。

论礼乐…兼覆而调一之，辟公之事也。

全道德……一天下，振毫末，使天下莫不顺比从服，天王之事也。

十一、道家的管理思想：无为与虚君老子一脉道家的政治管理思想以“无为而无不为”为核心。

“道法自然”：即顺应自然，按照自然法则办事，以自然为法，才符合“道”的精神。

1、任臣以治而君无为。

现代国家中有虚职“国家元首”，代表国家主权与形象，有权威而无权力，无需承担政治责任。

与老子“无为”之说类似。

2、不为繁苛之政（1）面对数量浩繁的芸芸众生，各种不同的利益诉求，政府要承认自己的直接管理能力有所不逮、作用有限，尽量顺势导利。

（2）经济繁荣的动因大多源于政府放松管制，实施自由的市场经济政策，能够达到无为而治的理想效果。

十二、法家的政治管理思想1、人性自利商鞅：“人生有好恶，故民可治也。

”2、需要制度、权威保护产权慎到：“一兔走，百人追之。

积兔于市，过而不顾。

”3、管理的原则：法（外在形式）、术（策略）、势（威权）结合韩非：“申不害言术，而公孙鞅为法。

术者，因任而授官，循名而责实，操杀身之柄，课群臣之能者，此人主之所执也。

法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸佞者也。

君无术则弊于上，臣无法则乱于下。

”4、管理中以赏罚并用的措施为主，尤重刑罚。

商鞅：“好恶者赏罚之本也，夫人情好爵禄而恶刑法，人君设二者以御民志，立所欲焉。

”十三、中国历代行政史及其得失（一）汉代行政1、皇室与政府——皇权与相权的财政（大司农与少府）分开，下属机关（六尚与十三曹）分职。

2、中央与地方：三公九卿，郡（100多个）、县（1100—1400左右），官员层级少。

地方上计制度，刺史（初为六百石）代表中央巡查监督。

3、选举（察举）+面试制度：（1）定期举孝廉，（2）特殊任务，（3）不定期的举贤良。

地方长官由中央委派，长官任免的掾属多当地人。

4、国家铸币（铸币税）、盐铁官卖。

5、推恩令：政治上的优势，彻底扫除“封建制”；经济上的劣势，阻碍了大规模经济组织的发展。

三公是指丞相，御史大夫，太尉。

共同行使宰相的职权，协助皇帝处理全国的政务，参与中央政府的行政决策，并负责具体的执行。

九卿是指太常（掌宗庙事），光禄勋（管宫廷内的警卫事务），卫尉（禁卫司令），太仆（管宫廷车马），廷尉（管刑法、监狱及审判），大鸿胪（管边区少数民族和诸王朝聘事务），宗正（管皇室的宗室事务），大司农（管全国的赋税），少府（管皇室的钱财）等九个机构。

（二）唐代行政1、相权分拆为三省：中书（拟敕）、门下（复核）、尚书（执行，属下为吏、户、礼、兵、刑、工六部）。

2、御史台脱离相权，成单独部门；观察使、节度使由中央委任，职权过大。

3、地方分为州、县。

4、科举制度，公开竞考官吏职位。

5、租（四十分之一）、庸（二十天）、调（织物），帐籍（户籍）制度。

（三）宋代行政1、相权进一步分解：中书（政事堂）、枢密院同称两府，三司（户部司、盐铁司、度支司）独立管财政，用人另设考课院、三班院，谏官脱离门下。

2、地方分为三级：最高为路，其次府、州、军、监，最低为县。

地方在同一高层政区存在多个平行的行政组织与长官。

乡役人介于县级政府和乡民之间，国家政令，由州县政府转交于乡役人落实；而民生、民意也经由他们上达。

3、中央权力集中，优待士人（扩招、高薪），致冗官、冗兵、冗费。

4、科举：采用“糊名”，内容从诗赋改为经义。

5、税制改革的“黄宗羲定律”。

十四、基督教对欧洲行政管理的影响1、顺从上帝而非个人按照上帝代表的秩序管理自己，减少对公共管理的阻碍，体现对弱势群体的关爱。

设立了灵魂救赎：降低了国家和政治生活在人们价值体系中的中心地位，人们可以以一种疏远的方式看待国家和政治2、世俗统治的权威来自上帝，新教认为遵守世俗秩序是基督徒的义务和美德。