建筑工程安全事故应急管理过程及预案编制问题研究

建筑工程安全事故应急管理过程及预案编制问题研究【摘要】事故应急管理预案是应急管理的核心，是控制重大事故损失的有效手段。

工业化国家的统计表明，有效的应急管理可以大幅度降低事故损失。

事故应急管理预案应覆盖事故的预防、准备、响应和恢复四个阶段。

在评估特定对象或环境的风险、事故形式、过程和严重程度的基础上，为事故应急管理机构、人员、设备和技术等预先做出了科学而有效的计划。

【关键词】建筑工程；安全管理；以人为本；和谐社会；应急管理；制度建设；预防为主0 引言目前，国内建筑安全事故应急管理工作已经引起政府和建筑企业的高度重视，并纷纷制定本地区和本企业的应急管理预案。

国家有关应急的法律法规的制定和颁布实施，构成了我国安全事故应急管理的法律基础，为事故应急管理预案的编制提供了法律依据。

但是，由于我国建筑安全事故应急管理还处在起步阶段，一些相应的法规及标准还在陆续制定过程中，建筑企业在制定中可以依据的规章有限，从而难于满足实际需要。

1 预案编制存在的突出问题由于缺乏有针对性和可操作性的应急预案参考文本和对应急预案理解上的不足，在编制过程中普遍存在以下问题：（1）应急预案内容过于简单粗略，与一般的管理规章区别不大；（2）应急预案未按科学的程序和方法制定，缺乏充分的应急管理能力评估；（3）应急预案的要素和功能论述不全面，不能满足实际应急管理的需求；（4）应急预案的可操作性差，很多应急管理的方法和措施不具体，责任主体不明确；（5）应急预案中的管理界面划分不清，缺乏相关部门之间必要的协调，存在矛盾或重复现象，造成事故应急行动时职责不清、指挥不力、操作混乱的局面；（6）预案编制后，并未很好地宣传、培训、演练、维护和实施。

因此确定应急管理预案的编制规范和方法，确定预案的基本要素，明确应急预案的编制层次和可操作性等要求是必要的，而且需要不断完善。

制定科学合理、可操作性强的应急管理范例，是建筑企业安全事故应急管理日趋标准化、规范化的需要。

在工业发达国家，应急管理工作己经成为整个国家危机处理的一个相当重要的组成部分。

工业发达国家把应急管理工作作为维护社会稳定、保障经济发展、提高人们生活质量的重要工作内容，并且建立了运行良好的应急管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公民知情权等，形成了较完善的应急救援系统。

此外一些工业发达国家的行业和企业为了降低风险，建立了符合自己行业特点的事故应急管理体系，并编制了相应的应急救援预案。

其中包括统一指挥的应急救援组织机构、适用和精良的应急救援装备、训练有素的应急救援队伍、健全完善的应急工作运行机制等。

随着我国法制的不断健全，借鉴国外的一些成功的经验，并结合我国建筑行业的实际情况，根据实际工作中的经验和体会，在应急管理预案的编制方面进行总结，为建筑企业编制应急预案，提供一些参考思路。

2 安全事故应急管理过程尽管建筑安全事故的发生具有突发性和偶然性，但对于安全事故应急管理不应只限于事故发生后的应急救援行动。

事故应急管理应该是对安全事故的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现了“预防为主、常备不懈”的应急管理思想。

安全事故应急管理是一个动态的过程，一般包括事故预防、应急准备、应急响应和应急恢复四个阶段。

尽管在实际情况中，有些阶段往往是相互交叉的，但每一个阶段都有其明确的目标，而且每一个阶段又是构筑在前一阶段的基础之上。

因而，预防、准备、响应和恢复的相互关联，构成了建筑安全事故应急管理的动态循环过程。

2.1 事故预防在建筑安全事故应急管理中，预防主要有两层含义：其一，是指安全事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止建筑安全事故的发生，实现本质安全的目标；其二，是指在假定建筑安全事故必然发生的前提下，通过预先采取有关的预防措施，来达到降低或减缓事故的影响及其后果严重程度的工作，如设置防护网、使用个人防护用品、进行安全技术交底、加强安全教育培训等。

事故预防措施具有低成本、高效率的特点，从长远观点看，是减少事故损失的关键环节。

2.2 应急准备应急准备是建筑安全事故应急管理过程中一个非常重要的环节，它主要是针对可能发生的安全事故，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备活动，具体包括应急管理体系的建立，有关部门和人员职责的落实，应急预案的编制、审定与演习，应急队伍的筹建，应急设备、设施、物资的必要准备和日常维护，与外部应急力量的衔接等，其基本目标是保持事故应急救援所需的总体应急能力。

2.3 应急响应应急响应主要是指在建筑安全事故发生后及时采取的相应的应急与救援行动。

一般包括事故的报警与通报、人员的紧急疏散、紧急救护与医疗、消防、工程抢险、事故信息收集、应急处置决策和外部救援请求等，其基本目标是尽可能地抢救受害人员、保护可能受威胁的人员，努力控制事故发展和消除事故影响。

应急响应可划分为两个阶段，即初级响应和扩大应急。

初级响应是在事故初期，建筑企业主要依靠自己的救援力量，使事故得到有效控制。

但如果事故的规模和性质超出本企业的应急能力，则应请求增援和扩大应急救援活动的强度，以便最终控制事故。

2.4 应急恢复应急恢复一般应在事故发生后立即组织实施。

具体包括以下内容：首先应使事故影响区域恢复到相对安全的基本状态，然后逐步恢复到正常状态；其次立即进行的事故损失评估、事故原因调查和事故现场清理等工作。

此外应注意在短期恢复中避免出现新的紧急情况。

对于长期恢复应积极吸取事故和应急救援的经验教训，开展进一步的预防工作和减灾行动。

3 安全事故应急预案编制3.1 编制事故应急预案的作用保障建筑安全生产的对策，除了要具备预防的对策（事前之策）以外，还要有应急处理的对策（事中之策）。

通过制定建筑安全事故的应急计划，使事故对社会、企业和国家造成的危害最小化。

建筑安全事故应急预案，是指针对建筑施工现场的设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的事故应急管理机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。

事故应急预案根据事故影响范围不同，可以将预案分为现场预案和场外预案，现场预案又可以分为不同等级，如项目级、企业级等。

事故应急预案作为应急救援的关键要素，其突出的重要作用和地位体现在：（1）应急预案明确了应急救援工作的范围和体系，使应急准备和应急管理有章可循，便于应急培训和应急演练的开展。

（2）制定应急预案有利于及时做出应急响应，降低事故造成的后果。

（3）通过编制基本应急预案，可以保证应急预案的灵活性，并对事先无法预料的突发事件或事故起到基本的应急指导作用。

（4）事故应急管理涉及众多部门的协调配合，编制应急预案便于部门协调，有利于应急工作的秩序开展。

（5）建筑企业编制应急预案有助于提高企业员工的安全意识，促进企业安全文化的形成。

3.2 事故应急预案编制要求和原则3.2.1 编制要求事故应急预案的编制应根据对危险源与环境因素的识别结果，确定可能发生的事故或紧急情况的控制措施失效时所采取的补充措施和抢救行动，以及针对可能随之引发的伤害和其他影响所采取的措施。

应急预案的编制应与建筑安全生产保证计划同步编写。

应急预案是规定事故应急救援工作的全过程。

应急预案适用于项目经理部施工现场范围内可能出现的事故或紧急情况的救援和处理。

实行施工总承包的，总承包单位应负责统一编制应急预案的，工程总承包单位和分包单位按照应急预案，各自建立应急组织机构或者配备相关人员，配备应急使用的器材和设备，并定期组织演练。

3.2.2 编制原则落实组织机构，统一指挥，职责明确。

应急预案中应当落实组织机构、人员和职责，强调统一指挥，明确工程建设单位、其他有关单位的组织、分工、配合、协调。

建筑安全事故应急组织机构一般由企业和项目经理部两级构成。

重点突出，具有针对性。

结合工程建设单位或工程项目的安全生产的实际情况，确定事故隐患，分析可能导致发生事故的原因，有针对性地制定应急预案。

程序简单，具有可操作性。

保证在突发事故时，应急救援预案能及时启动，并紧张有序地实施。

3.3 事故应急预案编制的核心要素在编制事故应急预案时，必须确定应急预案应包括哪些基本内容才能满足应急活动的要求。

因为建筑安全事故应急预案是整个事故应急管理的具体反映，它的内容不仅限于事故发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的生产恢复，以及预案的管理和更新等事项。

因此，完整的事故应急预案编制一般应包括以下一些基本要素：（1）应急的方针与原则（2）事故应急策划（3）事故应急准备（4）事故应急响应（5）事故现场恢复（6）预案管理与评审改进上述六个一级要素之间既具有一定的独立性，又紧密联系，涵盖事故应急管理的方针、策划、准备、响应、恢复和预案管理与评审改进，形成了一个有机联系并持续改进的事故应急管理体系。

根据一级要素中所包括的任务和功能，可进一步划分为若干个二级要素。

所有这些要素构成了建筑安全事故应急管理预案的核心要素，这些要素是事故应急预案编制应当涉及的基本方面。

在实际编制时，应结合建筑企业的风险评价和实际情况的需要，也为便于预案内容的组织，可根据企业的内外部环境，将要素进行合并、增加、重新排列或适当的删减。

这些要素在事故应急管理过程中可视为事故应急管理功能。

（1）应急的方针与原则无论是何种级别或何种类型的应急体系，首先必须有明确的方针和原则，作为开展建筑安全事故应急工作的纲领。

方针和原则反映了事故应急工作的总体目标、基本政策、范围和优先方向，其他所有工作都应当围绕方针和原则开展。

事故应急救援工作是在预防为主的前提下，贯彻统一指挥、分级负责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。

其中预防工作是事故应急管理工作的基础，除了平时做好事故的预防工作，避免或减少事故的发生外，还要落实好事故管理工作的各项准备措施。

（2）事故应急策划事故应急预案最重要的特点是要有针对性和可操作性。

因而，事故应急策划必须明确预案的对象和可以动用的应急资源情况，即在全面系统地认识和评价所针对的潜在事故类型的基础上，识别出重要的事故隐患及其性质、区域、分布及事故后果，同时根据危险分析的结果，分析评估建筑企业中事故应急管理的资源情况，为事故应急管理准备提供建设性意见。

在进行事故应急管理策划时，根据法律法规的要求，确定制定预案和工作授权的依据。

（3）事故应急准备主要针对可能发生的事故情况，应做好的各项准备工作。

能否成功地在事故应急处理过程中发挥作用，取决于事故应急准备的充分与否。

事故应急准备基于事故应急策划的结果，明确所需的应急组织机构及其职责权限、应急队伍建设和人员培训、事故应急的物资准备通信保障、应急预案的演练和签订必要的互助协议等。