公共决策监控机制_特点_问题与对策

探索与争鸣公共决策监控机制:特点、问题与对策周业柱[摘 要]健全公共决策监控机制、强化反腐倡廉预防工作是从制度上健全反腐败源头治理的创新之举。

本文从经济人假定、寻租和个体失律理论探讨公共决策中腐败行为产生的原因,并提出建立健全公共政策制定、公共政策执行、公共决策评估和公共决策责任追究等监控机制,以从源头上预防腐败的对策建议。

[关键词]公共决策;公共政策;反腐倡廉[中图分类号]D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)07-0029-03胡锦涛同志在中纪委十七届二次全会上强调指出, 坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,以完善惩治和预防腐败体系为重点,强化权力制约和监督,深化改革和创新体制,拓展从源头上防治腐败工作领域,努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制,切实提高反腐倡廉建设成效,为全面建设小康社会提供有力政治保证。

笔者认为,胡锦涛同志指出的要拓展从源头上防治腐败工作领域,努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制,是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的关键,是新时期反腐倡廉工作深入发展的必由之路。

一、我国公共决策体制的特点及其腐败行为的产生1.我国现行的公共决策体制公共决策是政策科学研究领域的重要环节和内容,是决定公共政策制定与执行的关键。

我国现行公共决策体制主要具有以下特点:第一,中国共产党在公共决策体制中处于核心领导地位。

表现为:(1)国家的一切重大问题都是由党首先提出政策建议,再由人大讨论决定后交政府贯彻执行或直接交政府实施;(2)共产党培养选拔国家公共决策人员;(3)各级党委所做的决定,要求全体党员和国家机关的领导干部贯彻执行,党和政府的政策往往融为一体。

第二,人民代表大会在公共决策中具有最高法律决定权。

主要体现为:(1)制宪和立法权;(2)国家机关的人事选举、决策和罢免权;(3)监督权;(4)重大问题决定权。

第三,政府在公共决策体制中处于主导地位。

我国政府是在党的领导和人大的监督下,具体组织和实施公共事务管理活动。

第四,民主集中制是公共决策的基本原则。

民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本组织原则,也是我国公共决策的基本原则,表现为:(1)各级党委实行民主集中制的领导集体会议决策制度;(2)各级政府实行行政首长负责制的领导集体会议决策制度。

第五,公共决策体制中权力分配结构上集权色彩浓,法制决策欠缺。

美国著名的政策科学专家罗伯特!林伯雷在评估政治与公共决策的关系时指出: 政治制度的核心,是机构和决策人员。

[1]因而,党和政府的领导人员是反腐倡廉工作的重点监控对象,对其监控的重点则是公共决策的行为与过程。

2.公共决策容易产生腐败行为的理论分析腐败即权力腐败,通常是指掌握公共权力的国家工作人员利用权力为自己谋利的行为,即以权谋私、公权私用。

自从人类进入文明时代,社会出现了政治分工和专职的公共权力行使者以后,腐败就一直是毒害社会政治机体的毒瘤,腐败的蔓延轻则引起政府的崩溃,重则导致国家的灭亡。

古今中外,概莫能外。

[2]在公共决策领域易产生腐败行为,从理论上分析其原因主要有三:(1) 经济人假定理论经济人假定,最早是英国古典经济学家亚当!斯密提出的。

美国当代著名经济学家布坎南将经济人假定引入公共决策领域。

布坎南等认为,由于每一个政府部门或公用事业部门遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的。

因而,一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由,他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右,他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求;另一方面,由于部门政治家行为的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性,他们的行为实际上也不倾向于最大限度地为增进共同利益而服务,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。

(2)寻租理论探索与争鸣所谓 寻租是指由于行政权力干预市场经济活动,导致不平等的竞争环境,从而形成一些非正当利益( 租金),而对这部分 租金的寻求和窃取活动就是 寻租。

在现代市场经济中尤其是处于改革转轨时期的国家机关都具有干预资源配置的权力,这就使得能够接近这种权力的人利用合法或非法的手段,如游说、疏通、行贿、走后门、找后台等,得到占有 租金的特权,那些掌握公共资源及配置权力的政府官员也从中得到很大的份额。

为了得到更大的利益,公共权力的占有者和行使者在设置制度、制定政策过程中,可以利用权力进一步 设置租金(rent-setti ng),这又造成新的寻租的可能性。

这样由寻租到设租,再到新的寻租和新的设租,官商勾结、权钱交易、共同瓜分、循环往复,便产生了一个因果相互作用、贪污腐败蔓延的恶性怪圈。

3.公共决策者和组织的个体失律理论有学者对公共决策中易出现政策干预适当的原因提出了个体(作为个人的个体和作为组织的个体)失律的理论。

[3]他认为,作为个人或组织发个体虽然都有自律性,但受各种因素的影响,容易导致失律。

个人失律的原因是心智不成熟、心智不健康、社会化失败、情境变化等。

作为组织的个体失律是指组织不能按照社会公认的行为准则和标准行事。

组织失律的原因主要有两个方面:物质层面的自利至上和精神层面的价值冲突。

因此,公共政策、市场力量和社会规范,首先要控制的是个体失律情况下的公共决策行为。

二、我国现行公共决策监控机制存在的问题1.缺乏完善的公共决策制定监控机制一是中国共产党∀党章#、中华人民共和国∀宪法#和∀组织法#多缺乏对各级党政机关及其领导和工作人员权力行使过程及其结果的责任与监督的制度规定,容易导致党政领导干部和国家工作人员有权无责、权责不一致而滥用决策权和随意决策行为的发生。

二是坚持和完善民主集中制不够规范。

在实践中,不能实行重大事务的民主决策制,容易导致个人独断专行而产生腐败行为。

三是民主参与决策机制缺乏法律保障。

四是各级政府政策配置资源范围过大,行政垄断的计划体制还没有根本消除。

公共管理实践中政府对公共资源控制权集中,行政审批和行政许可设置过多,这从制度上为通过行政权力设租和寻租行为提供了方便。

2.缺乏完善的公共政策执行监控制度一是在公共政策执行过程中对政策执行的程序缺乏必要的监督,没有完善的政务公开制度。

二是公共财政制度不完善,对政府开展各项公共事务管理所动用的公共资源和公共财政支出程序、项目和效果缺乏公开透明预算和决算审计监督制度。

三是在公共政策执行的手段上过于依赖行政手段,一般都是由政府以行政命令、决定等方式来执行,缺乏经济手段和法律手段的积极运用,容易导致公共政策执行的主观随意性和盲目性,从而导致腐败行为的产生。

3.缺乏科学的公共决策评估监控制度一是对各级党政领导所做的重大公共事务的决策缺乏必要的评估监督制度。

在公共管理实践中,对各级党政机关领导者和工作人员的公共决策效果没有必要的考核和评价制度,仅靠目前的任期目标考核和效能考核难以从科学、量化的角度对公共决策行为做出客观、公正的评价,无法为控制公共决策行为提供科学可靠的依据。

二是我国目前对公共决策评估的标准、途径、方法科学体系严重欠缺。

表现在对各级党政领导考核评价多注重经济、社会发展的增长性指标的评价,忽视对具体公共决策行为效益和效果的评价,难以客观评价其公共决策行为,由此导致在总体促进经济社会增长的前提下因个别重大项目失去应有的监控而产生腐败行为。

4.缺乏严格的公共决策责任追究制度目前我国公共管理实践中,虽然有∀行政执法责任制#和∀党政领导干部重大安全事故责任追究制#等行政法规,但在国家立法层面严重缺失对各级党和政府领导者和工作人员公共决策行为的责任追究制度,导致在公共事务管理活动中领导者和公共管理人员的职权过多、过大而无相应的责任约束制度,从而极易诱发各种公共决策的腐败行为。

三、建立健全公共决策监控机制,强化反腐倡廉预防公共决策监控是公共决策过程的一个基本环节,它制约或影响着公共决策活动的其他各环节。

公共决策监控本身就是一个动态过程,在公共决策活动过程中起着信息反馈、目标控制、政策调整和责任追究等作用,它由公共决策监督、公共政策执行控制、公共决策评估和公共决策调整与责任追究等功能活动所组成。

通过建立健全公共决策监控机制,可以强化反腐倡廉预防工作,有利于从源头上预防腐败行为的产生,有利于推进党风廉政建设和反腐败工作深入持久的开展。

其具体对策是:1.建立公共政策制定监控制度,从公共管理起始阶段杜绝腐败行为公共政策制定是公共决策过程的起始环节,主要是由发现问题、确定目标、设计方案、方案评估、抉择方案、政策合法化等具体环节组成。

建立公共政策制定监控制度,就是要在公共政策制定的全过程加强对行使公共权力的决策者的公共决策行为进行有效的制度和公开监督制约,防止其因 经济人、 寻租动机和个体失律而滥用公共权力、以权谋私和损害公共利益行为的发生。

一是坚持和完善民主集中制,坚决杜绝领导者个人凌驾于领导集体之上的家长制、 一言堂现象。

二是实行社会公众广泛参与的民主决策制度。

凡涉及公共利益的公共政策制定和重大公共事务管理的决策,都必须通过如听证会、民意代表讨论等民主形式让社会公众充分参与。

三是减少行政审批、规范行政许可,尽可能杜绝 寻租和以权谋私现象的发生。

四是完善政策合法化的法律程序和制度。

完善政策合法化的程序和制度,使各项公共政策的制定和重大公共事务管理决策能够得到更为广泛而权威的监督,有效防止 寻租和以权谋私等腐败行为的产生。

2.完善公共政策执行监控制度,从政策执行的程序等方面预防腐败探索与争鸣从公共政策执行的环节防止腐败行为的产生。

一是要建立政务公开制度。

要将公共政策执行者所应有的权力、义务、责任,公共政策执行的程序和手段,公共政策执行所需人力、物力和财力资源等信息公开,以最大限度地接受社会公众和其他法定主体的监督。

二是完善公共财政制度。

主要包括国家预算法制化、加强对预算执行情况的监督、实现政府财务公开以及健全公共财政法律法规体系。

三是创新公共政策执行手段。

通过创新公共政策执行的手段,尽可能规范并减少行政手段的运用,弱化行政权力影响,更多地运用经济手段、法律手段管理公共事务,以使党和政府的领导人员实现依法行政、科学行政和民主行政,从公共政策执行手段上防止腐败行为的产生。

3.创新公共决策评估制度,从公共决策效果评价中预防腐败通过建立和创新公共决策评估制度,可以检验公共决策活动的效果、公共政策目标取向的价值观、公共资源配置的公平合理性、公共决策过程的科学化、民主化的程度,加强对公共决策活动的监督,强化公共决策者的效率、公平、科学、民主的公共决策意识,从思想上增强预防腐败意识。

一是健全公共决策评估的制度和组织体系。

一切重要公共政策的制定与执行、重大公共事务决策活动都必须接受法定评估权威机构的评估,以作为各级各类党员领导干部工作实绩考核的客观依据。