公租房的战略意义与发展路径

公租房的战略意义与发展路径摘要：公租房在我国的公共住房体系以及国家建设中具有重要的战略地位。

发展公租房是克服住房领域市场失灵、解决“夹心层”住房问题的主要手段，对于城市化、扩大内需具有重要意义，是社会政策和经济政策的一个基础平台，应通过对象公众化、租金市场化、运营企业化、社区化发展及与公积金的结合等方式推进其发展。

关键词：公租房；公共租赁；发展路径2011年9月19日，国务院常务会议上再次明确提出，要以公租房为主大力推进保障性安居工程建设，并针对公租房的融资、质量、监管、规划等方面提出了四条意见。

这与2010年以来温家宝总理、李克强副总理等国务院主要领导在各种场合对公租房的多次肯定一脉相承，也标志着我国住房政策体系中对公租房地位的再次提升。

可以说，公租房已经在我国公共住房体系的发展战略中占据了中心地位。

一、公租房在我国公共住房体系中的战略地位笔者一直在很多场合力图用公共住房体系这个概念来涵盖传统用的住房保障体系，因为后者一般仅限于中低收入住房困难家庭的住房“解困”，而且往往还是仅限于户籍人口。

但在如今的中国住房体系下，绝不仅仅是有户籍的中低收入家庭满足不了基本住房需求，而是广大中间收入群体以及外来务工人员等所谓“夹心层”，即那些因为户籍或收入超标等原因进入不了现有保障房体系又对市场化住房无支付能力的群体，都缺乏对正常住房消费的支付能力。

住房政策不能仅盯着有户籍的中低收入家庭，而需要把“夹心层”等更广大群体的住房利益统筹考虑。

为此我们需要构建面向广泛大众、开放性的公共住房体系，而保障房是服从于公共住房体系发展大局的子体系。

（一）公租房是克服住房领域市场失灵的重要手段我国30年房改实践表明，住房资源需要确立以市场机制为基础的配置手段，这个大方向是正确的。

但近年来的经验又表明，在住房领域内市场机制并不是万能的，反而还存在严重的“市场失灵”现象。

为此，在坚持市场机制为住房资源的基础配置手段的同时，也需要政府代表公共利益对住房领域的市场失灵进行及时和必要的纠正与干预。

1998年以来，我国在住房市场化过程中最主要的失误是，忽视了住房的基本生活资料属性和消费属性，过度强化了住房的商品属性和投资属性，忽视了住房的社会功能，过度开发了住房的经济功能和对国民经济的拉动作用，未能对住房领域的市场失灵做出有效纠正。

为此需要大力发展可供租赁的公益性住房，尤其是面向广泛社会公众的公益性租赁住房。

大力发展公租房，一方面可以较低的社会成本较快地实现人人“住有所居”，另一方面通过提供安定的租赁住房，鼓励人们尤其是年轻人租房，有利于扭转住房市场的投机炒作风气，还原住房消费本质，形成住房首先是用来居住的观念，形成健康的、多元化和可持续发展的住房市场，并由此促进金融与国民经济的稳定。

（二）公共租赁住房是解决“夹心层”住房问题的主要手段一般意义上的住房保障体系偏向中低收入困难家庭，住房保障即意味着政府要对那些在住房市场竞争中处于极端不利地位的部分群体实行“托底”和倾斜性扶持，保证收入最低、条件最困难的居民在准市场的住房供应中能享受到基本的住房条件。

但像廉租房、棚户区改造这样财政托底的住房保障的覆盖面必然有限。

然而，当前的现实是广大中间收入甚至中高收入家庭都面临较大的住房压力，既进入不了住房保障体系，又无法独立地从市场购房或租房，即所谓“夹心层”。

当前住房保障体系往往重点关注中低收入家庭，忽视“夹心层”利益诉求，现行的保障房政策还存在牺牲“夹心层”利益为代价的情况，如保障房的供应经常挤占了市场化住房供应，加大“夹心层”住房压力，那么会为社会和谐稳定带来很多复杂问题。

为此李克强副总理在2010年9月17日“加快保障性安居工程”座谈会上明确提出，“要加强公共租赁住房建设，使处于‘夹心层’的中等偏下收入且住房困难居民、新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员等，通过梯度消费逐步实现住有所居。

”（三）公共租赁住房将成为我国公共住房体系的基石住房政策设计必须要有更大的广度和视野，不仅要考虑中低收入家庭的住房保障，也要把中间收入中的住房困难家庭、新就业职工、新毕业大学生、外来务工人员、引进人才等各类群体的住房问题也纳入制度设计，统筹考虑，也就是需要构建覆盖“公共住房体系”。

公共租赁房制度具有灵活多样、覆盖面广、可持续发展等多种优势，势必将成为中国公共住房体系的基石。

从这个角度而言，发展公共租赁住房不是权宜之计，而是我国城镇住房制度中需要长期坚持的制度。

（四）公共租赁住房是规范私人租赁住房市场，进而调节住房市场、平抑房价的有力措施目前国内城市商品住房价格的高扬，有很大一部分因素是因为人们无法在市场上租到安全、可靠和稳定的住房，同时在户籍和子女教育方面租房者大多受到制约。

为此，哪怕刚毕业的年轻人都不得不尽早去想尽办法买房，这与发达国家的城市中一般要到35岁后人们才开始考虑购房、之前以租房为主的情况形成很大反差。

2001—2006年世界各主要城市租房比例：纽约56%，芝加哥60%，旧金山65%，加拿大多伦多49%。

欧洲大城市中，伦敦44%（其中公共租赁住房占24%），哥本哈根47%（其中公共租赁住房占22%），斯德哥尔摩49%。

巴黎53%，布鲁塞尔57%，阿姆斯特丹73%，维也纳77%，汉堡80%，日内瓦85%，柏林86%。

只有在提供长期稳定租赁合约的公共租赁住房的引导之下，私人租赁住房市场才可能得到规范和健康发展。

租房市场的发达，配合“以房管人”的户籍与人口管理制度改革，将有力削减“被买房”的无奈，从而对房价起到平抑作用。

二、公租房在我国国家建设中的战略地位公租房其实在我国还是新生事物，最早也不过2008年前后才在深圳、无锡等一些城市自行探索中产生萌芽。

但就像20世纪90年代房改中的住房公积金，这个本是地方实验性质的制度创新，因为其蓬勃的生命力和创造力，迅速在全国各城市走红，并在短短两三年内就上升为国家层面大力推行的公共住房发展模式。

这绝非偶然，而是时代的呼求。

笔者以为，对于公租房，不能仅停留在一般意义上针对中低收入家庭的住房保障层面，也不尽是关系整个中国住房制度重构的顶层设计，甚至要放到国家建设的战略层面上来看。

如本次国务院常务会议决议中给公租房的界定是，“公租房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”。

这句话的深层含义是，公租房基于住房保障的现实需要，但又超越于住房保障而直接承担促进我国城市化和社会转型的更宏大挑战。

不认识到这一点，就无法发挥公租房的最大潜力，也无法对公租房的制度设计提供正确理念。

（一）公租房是城市化的有力助推器城市化是我国社会现代化的关键命题，城市化不仅是人口的城市化，意味着生产活动的集聚效应，更意味着人们生活方式的改变。

“工业化创造供给，城市化创造需求”。

工业化解决了“吃穿”，“住行”等大宗消费的激发需要城市化来完成。

城市化中最大挑战之一就是住房问题。

我国城市化中存在两个突出特点：一方面“土地城市化”快于人口的城市化，另一方面人口的城市化中又有突出的“半城市化”。

外来务工人员等城市“非正规”移民在住房、社保等方面“非市民”待遇对内需产生严重抑制，是我国经济发展中的一大阻碍。

国家“十二五规划”中已经明确提出，城市“非正规”移民逐步转为城镇居民是推进城镇化的重要任务。

而“非正规”入户城市，关键就是要解决他们的住房问题。

（二）公租房是保持城市竞争力的重要工具近年来，广东和江浙爆发的“民工荒”表明，沿海地区已经在渐渐失去对中西部中低端务工人员的吸引力，主要在于沿海地区较内陆对这些人群的工资很难拉开差距，但生活成本却高很多，而最大的生活成本差别就是住房成本。

以上海为例，上海在快速向“发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运物流中心”进军，但“两个中心”的建设不仅需要大量高端顶尖人才，同样也需要大批普通劳动者作为金字塔来支撑，特别在餐饮、酒店、零售、家政、物流快递等与日常生活密切相关的传统服务业，否则城市运行成本将过于高昂，再高精尖的产业也将成为沙滩之塔。

资料显示，上海本地户籍居民存在住房困难的比例并不是很大，存在住房困难的也大多有望通过经济适用房、动拆迁补偿等途径而获得改善。

公租房的着眼点其实更多应放在外来人员、非户籍人口上。

上海是人口千万级的国际大都市，常住人口中的外来比重已经超过30%。

外来人口对上海经济的贡献巨大，不可或缺。

上海市教育部门日前已经公开承诺，外来务工人员子女在上海全都享受免费义务教育。

这是非常具有战略意义的举措。

但对外来人员的住房问题还没有获得同样的重视，这个问题如果解决不好，将给社会稳定和经济的可持续发展带来很大隐患。

外来人口不仅平均住房支付能力差，而且流动性大，收入变动也快。

显然不适合用产权方式来解决住房问题。

并且，对他们的住房问题，如果由每个企业和用人单位自行负责解决，效率低，效果差。

为此必须由政府出面统一组织向社会开放的、公共性质的保障性租赁住房。

这样做可以大大降低外来人口在本市的生活成本，增强其安全感和幸福感，吸引大量多层次人才在上海工作和生活，持久保持上海的城市竞争力。

（三）公租房是扩大内需的有效途径发展公租房的重要目标之一是普遍性地降低市民住房负担成本。

拉动内需是“十二五”首要任务，也是我国经济发展道路转型的必由之路，在当前国际经济形势下更加有迫切需求。

而住房是居民的最主要开支之一，一般而言要占30%以上。

只有降低了住房方面的负担，普通老百姓才有足够余钱和稳定的长期预期去大胆消费，拉动内需才有实质可能。

然而这个工作靠住房市场自身很难完成，只能靠政府出面组织和协调，对住房市场实行必要干预，提供公益性租赁住房，以规模经济来达到成本效应。

（四）公租房是社会政策和经济政策的一个基础平台政策制定者应该认识到，我国现阶段住房政策最大的任务有两个。

一个是要适应城市化和社会转型进程，为城市化和社会转型提供服务，顺利完成城市外来人口的导入，并保障弱势群体的基本住房权益。

在这个过程中，住房政策首先要发挥社会政策的功能；第二个是要对经济发展起正面贡献，尤其防止住房市场过度波动对国民经济和金融体系的影响，即不能否认住房政策仍然要发挥经济政策的作用。

很多社会经济协调性较好、并已从中等收入国家向发达国家实现顺利转型的国家都把住房政策当作一项基本国策来对待，如新加坡。

学者郑永年曾指出：“新加坡的住房政策，从一开始就是其国家建设的一个基本国策，是新加坡国家建设核心中的核心。

”未来10～25年中国将迎来社会整体变迁的关键时期，在快速城市化进程中妥善处理好住房民生问题是国家建设最大的挑战之一。

如何围绕城市住房供应体系的重构为支撑点而展开对城市劳动力、教育、养老、人口管理、社会融合、交通、城市建设融资等一系列重大公共政策的再造，是一项极具战略全局意义的公共政策设计。