应急能力评估的理论框架_张海波
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是一种系统性的评估方法，用于评估组织或者个人在应急情况下的准备和应对能力。
它可以匡助组织或者个人识别和解决应急响应中可能存在的问题和风险，以提高应急响应的效率和效果。
应急能力评估通常包括以下几个步骤：1. 确定评估目标：在进行应急能力评估之前，需要明确评估的目标和范围。
例如，评估某个组织的应急准备情况，或者评估某个个人的应急技能水平。
2. 采集信息：采集与评估目标相关的信息。
这些信息可以来自于组织内部的文件和记录，也可以来自于外部的相关数据和统计资料。
例如，可以采集组织的应急计划、培训记录、演练报告等信息。
3. 制定评估指标：根据评估目标，制定相应的评估指标。
评估指标应该能够客观地反映组织或者个人的应急能力。
例如，可以制定评估指标包括应急准备的完整性、应急响应的及时性、应急资源的充足性等。
4. 进行评估：根据制定的评估指标，对组织或者个人的应急能力进行评估。
评估可以采用问卷调查、访谈、观察等方法进行。
例如，可以通过问卷调查了解组织成员对应急准备的认知和态度，通过观察演练情况来评估应急响应的效果。
5. 分析评估结果：对评估结果进行分析，找出组织或者个人在应急能力方面存在的问题和风险。
例如，分析评估结果可以发现组织的应急准备不完善，或者个人的应急技能水平较低。
6. 提出改进建议：根据评估结果，提出相应的改进建议。
改进建议应该针对评估结果中发现的问题和风险，具体明确改进的方向和措施。
例如，可以建议组织加强应急培训，提高员工的应急意识和技能。
7. 实施改进措施：根据改进建议，制定相应的改进计划，并组织实施。
改进措施可以包括加强培训、修订应急计划、增加应急资源等。
例如，可以组织应急演练，提高组织成员的应急响应能力。
8. 监测和评估改进效果：对改进措施的实施效果进行监测和评估。
监测和评估可以通过定期的演练、绩效评估等方式进行。
例如，可以定期组织演练，评估组织成员在应急响应中的表现。
综上所述，应急能力评估是一种重要的评估方法，可以匡助组织或者个人提高应急准备和应对能力。
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是一项评估组织或者个人在应对突发事件或者紧急情况时的能力的过程。
通过评估应急能力，可以发现潜在的风险和薄弱环节，并制定相应的改进措施，以提高应对突发事件的能力和效率。
下面是一份应急能力评估的标准格式文本，详细描述了应急能力评估的步骤和内容。
一、背景介绍应急能力评估是为了确保组织或者个人在突发事件或者紧急情况下能够做出及时、有效的应对措施而进行的评估。
本次评估旨在评估目标组织的应急响应能力，包括预防、准备、应对和恢复四个方面。
二、评估目的1. 评估目标组织的应急响应能力，发现潜在的风险和薄弱环节。
2. 制定改进措施，提高应对突发事件的能力和效率。
3. 提供决策支持，为应急预案的制定和实施提供依据。
三、评估步骤1. 确定评估范围和目标：明确评估的组织或者个人，确定评估的时间范围和评估的目标。
2. 采集相关信息：采集目标组织的应急预案、应急演练记录、应急设备和资源清单等相关信息。
3. 制定评估指标：根据评估目标，制定相应的评估指标，包括预防、准备、应对和恢复四个方面。
4. 进行实地考察：对目标组织进行实地考察，观察其应急设备和资源的配备情况，了解应急演练的情况等。
5. 进行访谈和调查：与目标组织的相关人员进行访谈和调查，了解其应急预案的制定和实施情况，发现问题和不足。
6. 数据分析和评估：对采集到的信息进行数据分析，评估目标组织的应急能力，发现潜在风险和薄弱环节。
7. 制定改进措施：根据评估结果，制定相应的改进措施，提高应对突发事件的能力和效率。
8. 编写评估报告：将评估结果和改进措施整理成评估报告，报告中包括评估目标、评估方法、评估结果和改进建议等内容。
9. 报告呈送和反馈：将评估报告呈送给目标组织的相关人员，与其进行反馈和讨论，确保改进措施的有效实施。
四、评估内容1. 预防方面：a. 风险评估和预警机制：评估目标组织是否建立了风险评估和预警机制，能否及时发现潜在风险。
b. 预防措施：评估目标组织是否采取了相应的预防措施，如安全培训、设备维护等。
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是一种对组织或个体在应对突发事件或灾害时的能力进行评估和分析的方法。
通过评估应急能力，可以帮助组织或个体发现存在的问题和不足，进而制定相应的改进措施，提高应对突发事件的能力和效率。
下面是应急能力评估的标准格式文本：一、背景介绍应急能力评估是为了确保组织或个体在面对突发事件时能够做出及时、有效的应对措施而进行的一项重要工作。
本次评估旨在评估被评估对象的应急能力，包括组织结构、资源配置、应急预案、应急演练等方面的情况。
二、评估目的1. 评估被评估对象的应急能力，发现存在的问题和不足。
2. 制定改进措施，提高应对突发事件的能力和效率。
3. 提供评估报告，为决策者提供决策依据。
三、评估内容1. 组织结构评估：评估被评估对象的组织结构是否合理，是否有明确的责任分工和指挥体系。
2. 资源配置评估：评估被评估对象的资源配置情况，包括人力资源、物资资源、技术设备等。
3. 应急预案评估：评估被评估对象的应急预案的编制情况和可行性，是否覆盖了各类突发事件。
4. 应急演练评估：评估被评估对象的应急演练情况，包括演练频率、演练内容、演练效果等。
四、评估方法1. 文件资料审查：对被评估对象的组织结构、资源配置、应急预案等相关文件进行审查，了解其编制情况和有效性。
2. 现场调研：实地走访被评估对象，了解其应急设施、资源储备情况，以及应急演练的情况。
3. 专家评估：邀请相关领域的专家参与评估，通过专家的意见和建议，提供更客观、准确的评估结果。
五、评估结果1. 组织结构评估结果：根据评估结果，对被评估对象的组织结构进行评价，提出改进建议。
2. 资源配置评估结果：根据评估结果，对被评估对象的资源配置情况进行评价，提出改进建议。
3. 应急预案评估结果：根据评估结果，对被评估对象的应急预案进行评价，提出改进建议。
4. 应急演练评估结果：根据评估结果，对被评估对象的应急演练情况进行评价，提出改进建议。
六、改进措施根据评估结果，提出相应的改进措施，包括但不限于：1. 优化组织结构，明确责任分工和指挥体系。
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是指对一个组织或个体在应急事件发生时的应对能力进行全面评估和分析，以确定其在应急事件中的强弱项，并提出改进措施的过程。
应急能力评估旨在帮助组织或个体识别和解决应急准备和响应中的问题，提高应对突发事件的能力，减少损失。
一、评估目的和背景应急能力评估的目的是为了全面了解组织或个体在应急事件中的应对能力，发现存在的问题和不足之处，并提出相应的改进措施，以提高应急响应效能。
背景是指评估进行的背景和依据，例如组织的性质、规模、所处的行业背景等。
二、评估范围和内容评估范围包括但不限于以下几个方面：1. 应急准备能力评估：包括应急预案制定和修订、应急装备和设施的准备情况、应急资源的储备和管理、人员培训和演练等。
2. 应急响应能力评估：包括应急组织架构和责任分工、信息收集和分析、指挥决策和协调、应急通信和联络、危险源控制和事故处理等。
3. 应急恢复能力评估：包括事故后的恢复工作、损失评估和赔偿、事故调查和分析、经验总结和改进措施等。
三、评估方法和指标评估方法可以采用定性和定量相结合的方式，包括实地考察、访谈调查、文件资料分析等。
评估指标应根据实际情况确定，可以包括以下几个方面：1. 应急预案的完备性和可行性；2. 应急装备和设施的数量和质量；3. 应急资源的储备和管理情况；4. 人员培训和演练的频率和效果；5. 应急组织架构和责任分工的合理性；6. 信息收集和分析的及时性和准确性；7. 指挥决策和协调的灵活性和高效性；8. 应急通信和联络的可靠性和安全性；9. 危险源控制和事故处理的能力和效果；10. 事故后的恢复工作和改进措施的执行情况等。
四、评估结果和建议根据评估结果，对组织或个体的应急能力进行评估，确定其在应急事件中的强弱项，并提出相应的改进建议。
评估结果应以客观、准确的方式呈现，建议应具体、可行，并提供改进的具体措施和时间表。
五、评估报告和跟踪评估报告应包括评估的目的、范围、方法、结果和建议等内容，以及评估过程中的发现和问题。
应急能力评估
应急能力评估引言概述：应急能力评估是指对组织或个人在应对紧急情况时的能力进行评估和分析的过程。
它可以帮助组织或个人了解自身的强项和薄弱环节，为应对突发事件做好准备，提高应急响应的效率和质量。
本文将从五个方面分析应急能力评估的重要性和方法。
一、组织结构与资源1.1 组织结构评估：评估组织的层级结构和决策流程是否合理，是否能够迅速做出决策和行动。
1.2 人员配备评估：评估组织内部的人员配备是否足够，是否具备应对突发事件的技能和经验。
1.3 资源调配评估：评估组织是否能够迅速调配资源，包括人员、物资和设备等，以满足应急需求。
二、应急预案与演练2.1 应急预案评估：评估组织的应急预案是否完备，是否能够覆盖各类突发事件，并且与相关部门的预案协调一致。
2.2 演练计划评估：评估组织的演练计划是否合理，是否能够定期进行演练，以提高应急响应的能力和效率。
2.3 演练效果评估：评估组织的演练效果，包括演练过程中的问题和不足，以及演练后的总结和改进。
三、信息管理与通信3.1 信息收集与分析评估：评估组织的信息收集和分析能力，包括对突发事件的预警、监测和分析等。
3.2 信息传递与共享评估：评估组织内部和外部的信息传递和共享机制，是否能够及时、准确地传递和共享信息。
3.3 通信设备与技术评估：评估组织的通信设备和技术是否能够满足应急通信的需求，包括无线通信、网络通信等。
四、危机管理与决策4.1 危机管理评估：评估组织的危机管理能力，包括对危机的识别、分析和应对措施的制定等。
4.2 决策能力评估：评估组织在应对突发事件时的决策能力，包括快速决策和团队决策的能力。
4.3 应急响应评估：评估组织的应急响应效果，包括行动的及时性、协调性和有效性等。
五、持续改进与经验总结5.1 持续改进评估：评估组织的持续改进机制，包括对应急能力的不足进行改进和提升。
5.2 经验总结评估：评估组织对应急事件的经验总结和分享机制，以提高组织内部的学习和改进能力。
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是一种系统性的评估方法，用于评估组织或个体在应对突发事件或紧急情况时的能力和准备程度。
通过评估，可以发现潜在的风险和薄弱环节，并制定相应的应急管理方案，提高应对突发事件的能力和效率。
一、评估目的应急能力评估的主要目的是评估组织或个体在应对突发事件时的能力和准备程度，包括以下几个方面：1. 确定组织或个体应急管理的现状和潜在风险；2. 识别应急管理中的薄弱环节和改进空间；3. 制定相应的应急管理方案和预案；4. 提高组织或个体的应急响应能力和效率。
二、评估内容应急能力评估的内容可以根据实际需要进行调整，一般包括以下方面：1. 应急组织和领导体系：评估组织的应急管理机构设置、领导体系和责任分工等情况；2. 应急管理制度和政策：评估组织的应急管理制度和政策的完备性和有效性；3. 应急资源和装备：评估组织的应急资源和装备的充足性和可靠性；4. 应急预案和演练：评估组织的应急预案的编制和演练情况；5. 应急培训和教育：评估组织的应急培训和教育的覆盖率和有效性；6. 应急信息与通信：评估组织的应急信息和通信系统的可靠性和安全性；7. 应急响应和处置：评估组织的应急响应和处置能力；8. 应急演练和实战：评估组织的应急演练和实战能力。
三、评估方法应急能力评估可以采用定性和定量相结合的方法，包括以下几个步骤：1. 信息收集：收集组织的相关资料和信息，包括应急预案、培训记录、装备清单等；2. 现场观察：实地考察组织的应急设施、资源和演练情况，了解实际情况；3. 问卷调查：发放问卷，了解组织成员对应急管理的认知和参与程度；4. 专家评估：邀请应急管理专家对组织的应急能力进行评估和指导；5. 数据分析：对收集到的信息进行整理和分析，形成评估报告；6. 结果反馈：向组织提供评估结果和改进建议，促进应急管理的改进和提升。
四、评估报告评估报告是应急能力评估的重要成果，应包括以下内容：1. 评估目的和背景介绍；2. 评估方法和过程描述；3. 评估结果和发现的问题；4. 改进建议和应急管理方案；5. 评估结论和建议。
应急能力评估的框架
急能力评估的框架南京大学社会风险和公共危机管理研究中心童星张海波[摘要]本文从应急管理的一般原理和我国应急体系的现实特点出发，澄清了应急能力评估在功能设定、层次确定、内容选择、方法运用等四个层面的理论问题。
我们认为，应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，开发分别适用于城镇和社区、城市、都市区域、国家的多层次模型，注重应急能力的整体性，探索应急准备与应急绩效之间差异与因果关系，依据评估层次和评估内容选择评估方法，加强理论模型与经验研究的结合，推动应急能力评估的有效反馈。
希望本文能对佛山市政府提高应急能力、增强应急管理效能有所裨益。
[关键词]应急管理；应急管理能力；能力评估《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强应对突发事件能力建设”，并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措。
然而，关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有许多空白，相关的基础性研究亟待开展，应急能力评估（Capability Assessment for Emergency Management）就是其中之一，它是应急能力建设的前提。
那么，如何建构一套切实可行的应急能力评估体系，使其既符合应急管理的一般原理，又适用于当前中国应急体系的现实特点？这首先至少要在理论上澄清四个基本问题：第一，为什么要评估？即应急能力评估最终要满足哪些需求？实现什么目的？达到何种程度？这就需要为应急能力评估设定功能。
第二，对谁评估？即评估对象是谁？需要在多大范围内收集评估数据？这就需要确定评估层次。
第三，评估什么？即哪些指标应该被评估？应该获取哪些数据？获取何种类型、精度的数据？这就需要明确评估内容。
第四，如何评估？即如何获得评估数据？如何分析评估数据？如何解释评估数据？这就需要选择评估方法。
一、功能设定如果从建国开始算到现在，我国的应急管理体系大致可以分为两代：第一代：单一灾种防灾减灾。
应急能力评估
应急能力评估应急能力评估是一种对组织或者个人在应对突发事件或者灾害时的准备程度进行评估的方法。
通过评估应急能力，可以发现存在的薄弱环节并采取相应的措施加以改进，从而提高应对突发事件的能力和效率。
一、背景介绍应急能力评估是为了确保组织或者个人在面对突发事件时能够做出及时、有效的应对措施，减少损失、保护生命和财产安全而进行的一项重要工作。
在当前社会，各种突发事件频繁发生，如自然灾害、恐怖袭击、公共卫生事件等，因此评估应急能力的重要性不言而喻。
二、评估目的1. 评估组织或者个人在应对突发事件时的准备程度，发现存在的薄弱环节；2. 提供改进建议和措施，以提高应对突发事件的能力和效率；3. 为应急预案的制定和实施提供依据；4. 评估应急资源的充足性和合理性。
三、评估内容1. 应急预案的编制情况：评估组织或者个人是否制定了应急预案，并对其进行了定期更新和演练；2. 应急组织和指挥体系：评估组织或者个人是否建立了应急组织和指挥体系，并是否进行了相关培训和演练；3. 应急资源的储备情况：评估组织或者个人是否储备了足够的应急资源，如应急物资、设备和人员等；4. 应急通信和联络体系：评估组织或者个人是否建立了健全的应急通信和联络体系，以保证信息的及时传递和协调工作的顺利进行；5. 应急培训和演练情况：评估组织或者个人是否开展了应急培训和演练，以提高应对突发事件的能力和应变能力；6. 应急演练效果评估：评估组织或者个人进行应急演练的效果和成果，发现存在的问题并提出改进意见；7. 应急事件记录和总结：评估组织或者个人是否对应急事件进行了记录和总结，以便后续的经验借鉴和改进。
四、评估方法1. 文件资料审查：对组织或者个人的应急预案、应急演练记录、应急培训记录等文件资料进行审查，了解其准备程度和执行情况；2. 现场考察：对组织或者个人的应急设施、应急资源储备情况进行实地考察，了解其实际情况；3. 专家评估：邀请相关领域的专家对组织或者个人的应急能力进行评估，提供专业意见和建议；4. 调查问卷：向组织或者个人发放调查问卷，了解其应急准备情况和需求。
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应急管理2009年第4期 总第286期33 ＊本文为国家社科基金重大攻关项目“建立健全社会预警机制与应急管理体系”(06Z D＆025)和国家社科基金课题“公共安全整合管理机制研究(07C Z Z017)”的部分成果。
应急能力评估的理论框架＊张海波 童 星[摘 要]本文从应急管理的一般原理和我国应急体系的现实特点出发,澄清了应急能力评估在功能设定、层次确定、内容选择、方法运用等四个层面的理论问题。
文章认为,应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础,开发分别适用于城镇和社区、城市、都市区域、国家的多层次模型,注重应急能力的整体性,探索应急准备与应急绩效之间的差异与因果关系,依据评估层次和评估内容选择评估方法,加强理论模型与经验研究的结合,推动应急能力评估的有效反馈。
[关键词]应急管理;能力评估;理论框架[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)04-0033-05 《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强应对突发事件能力建设”,并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措。
然而,关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有许多空白,相关的基础性研究亟待开展,应急能力评估(C a p a b i l i t yA s s e s s-m e n t f o r E m e r g e n c y M a n a g e m e n t)就是其中之一,它是应急能力建设的前提。
那么,如何建构一套切实可行的应急能力评估体系,使其既符合应急管理的一般原理,又适用于当前中国应急体系的现实特点?这首先至少要在理论上澄清为什么要评估、对谁评估、评估什么、如何评估等四个基本问题。
一、功能设定如果从建国开始算到现在,我国的应急管理体系大致可以分为种防灾减灾和综合应急管理体系两代。
相比于第一代,当前应急管理体系的主要特征就是“一般化”,具体表现在四个方面:第一,应急体制同构化。
我国应急组织机构的设置从中央到地方高度同构,由国务院到省、市、县逐级复制,各级政府均成立了应急管理的综合协调机构———应急办,且多由政府值班室演变而来。
第二,应急机制标准化。
在各个行政层级,应急程序均被形式化为四大制度:预防与准备、预警与监测、救援与处置、恢复与重建。
突发事件的分类、分级均由国务院及其授权部委制定,全国适用。
第三,应急法制原则化。
《突发事件应对法》作为一般法,明确了应急管理的一般原则,并未如美国的《斯坦福法案》那样对应急管理中的一些特定问题进行详细规定和单独解释。
第四,应急预案普遍化。
应急预案作为应急管理的操作手册,被要求“横向到边、纵向到底”、“进社区、进企业、进农村、进学校”。
截止到2006年底,全国已编制各类应急预案135万件。
[1]准确地讲,第二代应急管理体系只是确立了一个初步的制度框架,有待于进一步优化。
优化的最佳方法不是改变目标设定,而是提升应急能力,这就必须对各级政府现有应急能力有所了解,并以此为基础有针对性地投入与建设。
因此,第二代应急管理体系下一阶段的建设重点需要从“一般化”到“差别化”,只有这样,应急能力建设才能有的放矢,增强实效。
这包括三个层面:第一,风险识别。
不同地区面临的特定风险并不完全相同,例如,东部沿海地区和西部内陆地区不同,城市与农村不同,工业城市与商业城市不同等等。
第二,脆弱性分析。
不同地区的薄弱环节也各有差异,人口集中度、产业集中度、城市生命线的可靠性和各系统之间的相互依存度都不一样。
第三,能力评估。
各级、各地政府的应急能力还存在高下之分,财政实力、资源投入、制度建设、组织培育、应对经验、行政文化都有所区别。
这三个层面相互关联,逐层递进,应急能力评估需要以风险识别和脆弱性分析为基础,风险识别和脆弱性分析必须服务于应急能力评估。
从这种意义上来看,可将“一般应急管理34 2009年第4期 总第286期化”作为“差别化”的必要过程,因为只有建立了“一般化”的应急管理体系,才有可能在一个总体目标下推行以风险识别、脆弱性分析和能力评估为基础的“差别化”应急能力建设。
具体而言,应急能力评估应实现如下功能:第一,差别化投入的依据。
在财政资源有限、同时又存在其它竞争需求的情况下,为保证收益最大化,应急能力相对较弱的地区、部门应该获得更多的财政投入。
第二,针对性建设的依据。
应急能力是一项综合能力,由多个权重不同的维度组成,那些在评估中发现的重要、能力相对不足的维度应该优先得到重视和建设。
第三,应急文化形成的动力。
应急能力评估应被纳入政府能力建设与绩效考核的总体框架之中,推动形成一种重视风险的行政文化。
二、评估层次政府能力通常被界定为“获取并维持竞争优势的关键”[2]。
但在应急管理中,政府“能力”差异不是体现在政府之间,而是体现为应对各种不同严重程度的突发事件的效率。
在西方社会科学界长达50余年的灾害研究中,各类灾害依据严重程度通常被分为三种类型:日常紧急事件(e v e -r y d a y e m e r g e n c y )、社区灾难(c o m m u n i t yd i s a s t e r )、巨灾(c a -t a s t r o p h e )。
[3]灾害的严重程度不同,对应急能力的要求也就不同。
我国实行分级响应,对于某一特定层级的应急主体而言,应急能力并非越高越好,只需达到与之相应的水平区间即可。
因此,应急能力首先是一个相对于应急主体而言的概念。
这就需要考虑评估层次的问题:层次不同,应急能力的要求也不同,相应的评估模型也就不同。
例如,适用于社区的应急能力评估模型并一定适用于大城市,或是相反。
在美国的应急体制中,州或地方政府之间的应急互助协议非常普遍且得到法律认可,只有当这种互助应对都无法满足需要时,联邦或州政府才会提供帮助。
例如,在2005年“卡特里娜飓风”的应对中,与路易斯安娜州毗邻的密西西比州和佛罗里达州都主动提供帮助。
[4]日本的情况也大致如此,在“中央—都(道、府、县)—市(町、村)”三级应急体制中,地方政府之间的互助协议也非常普遍,其中东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定。
[5]因此,西方国家通常至少存在三种应急管理模型:“国家模型”(也可称为系统模型)、“都市区域模型”、“社区模型”。
与之相应,政府应急能力及其评估也相应有三个层次:国家应急能力及其评估;都市区域应急能力及其评估;社区应急能力及其评估。
我国的情况有所不同。
首先,就目前而言,多数情况下地方政府横向之间的竞争多于合作,由于应急管理需要消耗大量的资源,在资源补偿机制尚未建立起来的情况下,非直接受灾地区很少会主动愿意援助直接受灾地区,至少还没有形成这样的正式或非正式制度,地方政府之间的合作协议也极为少见。
按照我国的四级应急响应程序,一旦突发事件超过了事发地县人民政府的能力范围,就由当地市人民政府接管,而不是与相邻的县合作应对,往上也是如此。
因此,就我国现行应急管理体系而言,政府应急能力评估理论上至少存在县、市、省和国家四个层次。
其次,我国至少已经形成了“长三角”、“珠三角”、“京津唐”三个都市圈,武汉都市圈和“长株潭”城市带也在发展之中,虽然这些都市圈内城市之间的合作目前主要集中在经济领域,但行政管理体制改革也已经提上议事日程且开始试点,这就为都市区域在应急管理上的合作提供了充分条件。
同时,应急合作也是必要的,突发事件并不会按照行政区划的人为划分来扩散、传播,它本身更可能造成区域性影响,如2005年的“吉化爆炸事件”。
都市区域的应急合作至少有两点好处:第一,就近援助加快了响应速度;第二,资源共享降低了应急成本。
因此,如果考虑到效率和成本,都市区域合作应急可能比现行“县—市—省—国家”体制更为高效和经济。
当然,这种合作应该基于地方政府之间的正式合作协议而非上级政府的命令或指示,才能在最大程度上缩短响应时间。
第三,中国特有的城乡二元结构也对应急管理有所影响。
2006年发布的《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和2007年发布的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》都要求提高乡村应急能力,2008年党的十七届三中全会再一次重申了“加强农村防灾减灾能力建设”的目标,可见农村应急能力也是我国政府应急能力的重要维度。
第四,与农村一样,城市社区也属于自治组织,上述文件对城市社区应急能力建设也提出了相应要求。
因此,综合来看,我国政府应急能力评估至少有四个层次,相应形成四种模型。
初步设想如下:模型一:村镇和城市社区模型。
根据应急管理的一般原理和国家对农村和城市社区应急能力建设的要求,村镇和城市社区应急能力主要体现在隐患排查、信息报告与预警、先期处置、基层应急队伍建设、风险意识教育等方面。
模型二:城市模型。
包括应急组织设置同构的县、市、省三个层级,应急能力主要表现为应急指挥协调能力、资源配置能力、信息沟通能力和专业应急队伍建设等方面。
模型三:都市区域模型。
除城市模型要求的上述能力外,都市区域模型还需要考虑信息、资源共享程度和吸收外部资源的能力等方面。
模型四:国家模型。
除都市区域模型要求的上述能力外,国家模型还需要考虑应急立法能力、应急物资战略储备与生产能力、国家动员能力等方面。
很显然,每个层次对应急能力的要求都不一样,应急能力评估只有差别化地区分层次,应急能力建设才能在最大程度上做到既能整体优化,又避免重复建设。
三、评估内容应急能力的含义仍然有待于进一步澄清。
一般而言,政府能力通常有两种解读视角:一是绝对视角———政府将自己的目标转化为现实的能力[6];二是相对视角———政府适应环境的能力。
这两个视角并不矛盾,它们通常是合二为一的,一方面表现为政府实现自主目标的潜能,另一方面体现了政府向社会提供服务的供给状况。
[7]政府应急能力也是如此:既表现为国家政府推行的应急管理体系的实现程度,如是否编制了应急预案;又表现为属地政府应对特定应急管理2009年第4期 总第286期35风险的能力,如易受洪水冲击的地区是否储备了足够的防洪物资。
相对能力尤为重要,对于地方政府而言,应急能力都是针对当地特定的风险状况和脆弱性程度而言的。
政府应急能力还应被视为新形势下政府能力的一个特别维度,需要政府一般能力的支撑,这使得应急能力又表现为现实能力与潜在能力,前者指那些与应急管理直接有关的能力,后者指那些与应急管理间接有关的能力。
突发事件的规模越大,潜在应急能力就越为重要,例如,“5.12汶川大地震”抗震救灾的伟大胜利就与我国日渐增强的经济实力和中央政府的权威决断等潜在应急能力是分不开的。
通常情况下,潜在应急能力的使用效率要低于现实应急能力,应急成本却要高于现实应急能力,因此,合理的顺序是优先使用现实应急能力,只有当现实应急能力无法满足需要时,才动用潜在应急能力。