积极推进国防动员体制与国家应急管理体制的衔接

国防动员组织的实施

--积极推进国防动员体制与国家应急管理体制的衔接

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【内容提要】

当前，我国改革发展正处在关键时期，社会利益关系更为复杂，引发各类矛盾冲突的可能性越来越大。同时，自然灾害频发，对社会稳定和人民群众生命财产构成威胁。认真贯彻落实《国防动员法》，推动国防动员体系和国家应急管理体系的有机衔接，对于提高国家危机管理能力，促进经济社会发展具有重要意义。

【关键字】

国防动员体制国家应急管理体制衔接

一、研究背景

近年来，突发事件和重大灾害造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现日益增加的趋势。2010年2月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国国防动员法》中第一章总则中第三条“国家加强国防动员建设，建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系，增强国防动员能力。”因此，积极推进国防动员和应急管理体制的衔接、资源融合和信息共享，实现平时应急、战时应战功能一体化的建设，即是贯彻落实科学发展观，建设节约型和谐社会的客观需要，也是推动国防动员建设全面协调、快速发展，提高战时国防动员能力水平的现实需要。

世界主要国家普遍重视应急应战一体化动员体制建设,在动员机构、应急力量、法规制度建设等方面,有许多成功的做法,有力提高了应对局部战争和紧急突发事件的动员能力。而在我国国防体制在抗灾救灾中凸显问题。

我国幅员辽阔、人口众多、环境复杂,各种重大自然灾害和社会公共安全事件频发。近年我国发生的几次特大灾害,在党中央、国务院、中央军委的正确坚强领导下,国家迅速启动国防动员机制,各级国防动员部门全力以赴,为夺取抗灾救灾伟大胜利作出了重要贡献。但我们应清醒地看到,国防动员系统在参加抗灾救灾实践中,也暴露出许多亟待解决的问题。

1.军地联合应急处突机制不健全

当前,我国建立了应战的国防动员体制和应急的政府应急管理体制,两种体制都是政府的重要职能,但二者分散设置、自成体系、互不兼容。政府应急管理组织体系主要由政府有关行政部门组成,军队和国防动员系统相关部门未被纳入;两种体制工作运行常态化程度低,通常是在危机爆发后才临时紧急组建相应的指挥部。在历次抗灾救灾实践中,都暴露出指挥机构不够权威、部门职能交叉、多头管理、资源浪费等问题,不利于快速形成党政军民联合抗灾的强大合力。

2.应急专业化力量缺口大

在国防动员体制中,民兵的“总盘子”很大,但这些力量主要适用于参战支前,在应对重大自然灾害、大规模传染病、重大环境灾难上能力偏低。比如,抗击“非典”中的防疫分队,抗洪抢险中的轻舟分队,森林火灾中的扑灭山火分队,海难中的海上搜救分队,抗击雨雪冰冻灾害中的破冰分队、通信分队,抗震救灾中的消防分队、核化救援分队、医疗救护力量等专业化应急救援力量,在现有民兵组织中有的没有组建有的数量明显不足。在政府应急体制中,基本没有成建制地编组民用应急救援力量。

3.应急物资装备储备匮乏

近年发生的几次重大灾害,在物资装备储备上暴露出很多问题。2003年“非典”,疫情波及地区板蓝根、食醋等一度脱销。年初的抗击雨雪冰冻灾害,江西境内高速公路里程达2000多公里,但全省高管部门只有1台扫雪车;广州市仅有1800m2的捐赠站仓库,物资储备远远满足不了需求。汶川大地震中,受灾人口达4560多万,灾区日用食品、帐篷、活动板房、急救药品等重要物资严重不足。

4.民众防灾自救意识淡薄

我国从学校到基层单位,普遍缺乏有组织的防灾自救教育,民众心理准备不足,防火、防风、防洪、防震等知识贫乏,导致在灾难面前惊慌失措,造成许多不必要的损失。比如在汶川大地震中,大多数学校由于防灾自救意识淡薄,从未组织过防震练习,灾难中师生们不知所措,造成了无法挽回的惨重伤亡。

提高非战争军事行动能力，在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等重大突发公共事件中发挥作用，越来越成为包括民兵预备役部队在内的武装力量面临的现实性要求和常态化任务。推进建立完善的军地联合应急机制，实现国防动员应急机制与国家应急管理机制的有效衔接，是武装力量顺利实施非战争军事行动、完成多样化军事任务的重要基础。

二、国防动员体制的构成

国家防卫机构的设置、管理权限划分以及领导体系的制度。是国家体制的重要组成部分，与国家的政治、经济、文化教育等体制既互相联系又相对独立。内容主要包括：国防领导体制、武装力量体制、国防经济体制、国防科学技术和武器装备发展的管理体。下面主要阐述三个方面。

（一）国防领导体制

国防领导体制，是国家谋划、决策、指挥、协调国防建设和军事斗争的组织体系，包括国防领导机构的设置、职权划分、相互关系及相关制度等。我国国防领导体制是国家体制的重要组成部分。

我国国防领导体制是随着国家建设的发展而逐步形成和发展起来的，为使国防领导体制适应国家政治、经济、科技发展的需要，特别是适应军事发展和保障国家安全的需要，50多年来，我国国防领导体制进行了多次调整改革，在实践中得到了不断发展和完善。（二）国防执行体制

动员执行体系是各国在政府和军队系统中建立的国防动员管理体系，通常包括主管机构和分管机构两部分。主管机构是专门从事动员工作的综合性、实体性机构，是政府和军队动员工作的牵头单位。为保持工作的连续性，通常采取平站一体的办法进行建设，遇到情况不经转换便可履行动员职责。以俄罗斯为例，其政府的动员主管机构是俄联邦执行权力机构，军队重=中的主管机构隶属于俄军总参谋的组织动员部。分管机构则包括政府和军队的所有相关机构。这些机构中只有少部分专门从事某一方面的动员工作，大部分是按规定的职责开展与其分管业务相关的动员工作。

目前，我国国防动员执行体系的主体，是各级国防动员委员会及其办事机构。这个体系具有“块”状体系和“条”状体系相结合的特点。“块”状体系分五级，即国家、大军区、省级、地市级和县级的国防动员委员会。“条”状体系主要是人民武装动员执行体系、国名经济动员执行体系、交通战备动员执行体系和人民防空动员执行体系。人民武装动员执行体系由总参动员部及兼管的人民武装动员办公室为主管机构，由军区、军兵种动员部门（包括领导小组及办事机构）和省军区系统组成。国民经济动员执行体系的主管机构是建设在国家

发改委的国民经济动员办公室，其横向联系的有政府和军队的十多个部门。政府方面有国防科工委、商业部、卫生部、国家储备局等，军队方面有总后、总装的有关部门和军区、军兵种在后勤办公室设立的经济动员办。纵向上是地方各级政府设立的国防动员经济动员办公室和有关部门，甚至直接面对企事业单位。人民防空动员执行体系，由设在总参作战部的国家人防办为主管机构，横向联系的政府部门主要有国家建设部等，纵向为军区人防办和省以下地方各级人防办公室，以及部分企业事业单位设立的人防办。交通战备动员执行体系的主管机构是设在总后军交部的国家交战办，横向联系的政府部门主要有交通部、铁道部和民航总局等。纵向为军区交战办和省以下地方各级政府的交通战备办公室及相关部门。此外，政治动员、信息动员、科技动员等国防动员执行体系长在摸索建立当中。

（三）国防经济体制

国防经济制度作为一个子系统,既从属于国家的国防制度,又从属于国家的经济制度。因此,当国家经济体制转型时,国防经济制度也会随之变迁。

第一,国家经济体制转型引起国防经济生产资料所有制形式的变化。传统计划经济体制下,国防经济在生产资料占有形式(产权制度)上实行单一的社会主义公有制;社会主义市场经济体制条件下,国家实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,社会主义公有制具有了多种实现形式,这就必然引起国防经济尤其是国防科技工业产权制度、投资制度变迁。

第二,国家经济体制转型引起国防经济资源配置方式的变化。传统计划经济体制下,国防经济资源由国家以指令性计划的形式统一配置,完全排斥市场的作用;社会主义市场经济体制条件下,资源配置采用计划和市场相结合的方式,市场在资源配置中起基础性作用,这种资源配置方式的变化,对国防科技工业制度、装备采购制度、国民经济动员制度和军队后勤保障制度均会产生直接的影响。

第三,国家经济体制转型引起军队后勤保障方式的变化。传统计划经济体制下,军队后勤保障自成体系,军队后勤社会功能齐全;社会主义市场经济体制条件下,国家建立起包括养老保险、失业保险、医疗保险等在内的社会保障体系,这必然促进军队后勤保障的社会化改革,引起军队后勤保障制度变迁。

三、突发事件应急机制的构成

所谓突发事件应急管理机制，是指针对突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等于一体的应急体系和工作机制，它包括信息披露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等。

突发事件应急管理实行预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，尽量消除重大突发事件风险隐患，最大限度地减轻重大突发事件的影响。

（一）我国现状

在我国，重、特大事故时有发生；公共卫生事件开始成为严重威胁，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现；影响国家安全和社会稳定的因素依然存在……如何应对这些危机？我国的危机管理机制如何？

（二）管理机制

非典之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突事件的能力。

2003年7月，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。

同年10月，党的十六届三中全会提出：提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。

2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出：要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。按照党中央、国务院的决策部署，全国的突发公共事件应急预案编制工作有条不紊的展开：——国务院在安排2004年工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务作出了部署；——2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》；——同年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；——2004年1月，召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议；——2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过；——2005年2月，中央政治局常委会听取并原则同意国务院关于国家突发公共事件应急预案编制工作的报告；当月底，国务院向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况；——2005年4月，国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定；——同年5至6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布；

同年7月下旬，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝总理在会上强调：加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作；

同年11月16日，国务院第113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》；

2006年1月6日，国务院受权新华社全文播发了《国家自然灾害救助应急预案》；

2006年1月8日，国务院受权新华社全文播发了《国家突发公共事件总体应急预案》；

2006年1月10日起，国务院授权新华社陆续摘要播发五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案；

2006年6月15日，新华社受权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；

2006年7月7日至8日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议

（三）领导机构

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。

（四）知情权

总体预案明确，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。这意味着社会公众有了获得权威信息的渠道。

四、浅谈国防动员机制与国家应急机制衔接

国防动员应急机制与国家应急管理机制，同为提升我国危机管理水平，有效应对各种重大突发公共事件的重要依托。两种应急体制在功能目标、指挥主体、力量依托、运行机制等方面同多异少，相得益彰，互为补充，其协调发展和有效衔接具有坚实的实践基础和现实可行性。在国家危机管理的总体框架下，充分发挥两种应急机制各自的优势，积极稳妥地推进二者有效衔接，形成高效统一的突发事件处置平台，是当前情况下凝聚军地非战争军事行动合力，增强国家危机管理能力的切实可行办法。

（一）构设相互衔接、高效多能的远期应急模式。

将国防动员机制与政府应急管理机制有效衔接，形成权威高效、协调有序、军地一体的国家总体危机应对机制，是被发达国家证明了的节约行政资源、有效提升政府危机管理能力的成功实践。应顺应应急管理体系综合化发展的趋势，搞好一体化应急机制建设的顶层设计，把政府对资源的组织、调动与军事系统的军事指挥有机结合起来，充分发挥二者各自优势，科学构建起组织严密、反应快速、运转高效的综合性危机应对模式。

（二）建立军地联合、分工协作的属地指挥机构。

《突发事件应对法》规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。因此，在应对各种重大突发事件过程中，应依据突发事件的规模和类别，组建军地合一、分工协作、权威高效的属地化应急指挥机构，充分利用军地现有的应急动员基础，发挥各自在组织指挥、力量使用、资源调配上的优长，迅速有效地形成最优化应急管理核心。其中，应急指挥部指挥长、副指挥长应分别由区域内的党政军主要领导担任，以加强统筹协调，确保集中统一；指挥部下设各工作组和划分的各责任区内都应有相应的军地人员参加，政府工作人员主要负责协调政府部门的应急管理与动员行动，省军区系统派出的工作人员主要负责协调军队系统的应急管理与动员行动。

（三）完善快速反应、统筹应对的应急联动机制。近几次重大突发公共事件的应对实践表明，顺畅高效化解各种重大危机，需要国防动员应急体系和国家应急管理体系形成合力。要以动员为“媒介”，加强两大体系的对话，尽快在动员活动上形成联动机制，做到平时同计划、同演练，遇有情况同步响应,同步行动。为此，一是要畅通情况通报渠道。各级国动委综合办和政府应急办在充分做好各自系统内的综合协调、信息汇集工作的基础上，应加强横向沟通联系，设置军地联合预警值班机构，建立军地定期联合信息通报制度，互通情况，信息共享。二是要完善协调一体的预案体系。在完善国防动员和政府应急体系各专项预案的基础上，做好各级、各类相关预案的衔接工作，对两大体系的应急措施进行统一筹划，对现役部队、国防后备力量及地方政府的专业救援力量在各类应急救援行动中所需出动的力量规

模、时机、任务及协同关系等，要有尽可能明确细化的规定，并对预案实施动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。三是要加强应急联动演练。政府应急管理和国防动员机构应依据预案，组织军地双方参加带有“实战”背景的应急行动演练，在演练中进一步明确协调程序，促进各单位的协调配合和职责落实，锻炼提高各级指挥员组织谋划、临机处置能力和各救援系统的应急反应能力，形成多方参与、统一指挥、有序协调、高效运转的行动合力。

（四）强化规范有序、权责明晰的制度保障体系。

推进国防动员应急机制与国家应急机制的有效衔接，需要有规范有序、权责明晰的制度体系作为保障，做到有法可依、减少阻碍、约束严格、减少越轨、科学实施、减少忙乱。因此，必须从国家整体利益出发，在法律上明确国防动员应急机制和国家应急管理机制的相互关系，及其在国家危机管理体系中的职能定位和权限划分，规范危机信息披露、应急动员程序、政府授权指挥等相关问题，特别要对两大系统同时或以某一系统为主遂行应急管理任务时的组织程序、责任关系、指挥效力进行明确界定。同时，要对国家机关、各级地方政府、军队、社会组织和广大群众在应急活动中的权力、责任和义务方面做出明确规定。要在政策上使国防动员应急职能与政府应急管理接轨，对非常状态下的人力、物力、财力动员使用的基本政策进行规范，综合协调各方面的利益关系。要在应对重大突发公共事件的实践中，不断总结经验，对紧急状态下的合理化和有效性措施进行梳理，形成制度成果，对已有制度加以科学修订和有益补充。

五、衔接需要注意的问题

在《国防动员法》中，规定国防动员体系既适应国防安全的需要，也于突发事件应急机制相衔接，实际上是在国防动员建设中贯彻“平时应急、战时应战”的要求。对弈两者的关系，应当有一个正确的认识。

（一）科学统筹应急使用与应战准备

一个国家进行国防动员建设，从根本上讲就是为了打赢战争。我们在平时注重强化国防动员“应急”职能的同时，决不能忽视“应战”的职能。必须看到，“应战”是国防动员的核心职能，也是平时“应急”职能的基础，而应急职能则是应战职能的拓展。两者相辅相成，不可或缺，都是国防动员履行历史使命的重要方式，也都是维护国家安全的重要途径。“平时应急，战时应战”是对国防动员建设的基本要求。

长期以来，国防动员职能定位基本局限在“战争动员”，应急功能较弱。依托国防动员体制建立军地联合应急处突体制