海南无居民海岛的利用与保护——从完善立法的视角

无 居 民海岛 一般面积 狭 小， 但蕴 含有丰 富 的渔类 、 矿产、 油气
无 居 民海 岛利用 与保 护 的立法 涉及 国家 和地 方两 个层 面 。
等 自然 资源 。 无 居 民海 岛 的合理 开发 对促 进海 南经 济发 展 、 提 升 ２ ０ ０ ３ 年， 国家 海洋 局 、 民政部 、 总参谋 部联 合发 布 了《 无居 民岛屿 国际旅 游 岛 内涵 ， 拓展 海 南国 际旅游 岛建 设 的广度 和 维度 ， 维 护 保 护与利 用 管理规 定》 （ 以下简称 《 规 定》 ） ， 开始 了我 国无居 民海 南海 海 洋权 益和 国家 主 权具有 十 分重要 的作 用 。
式运 营 的有 分界 洲 、 蜈 支洲 岛 、 边溪岛、 东屿岛。 野 菠萝 岛是 作 为 பைடு நூலகம்《 海 岛法保护》 明确 规定无 居 民海 岛属 于国家所 有 ， 由国务 院代表
自然保 护 区对外 开展 红树林 观光旅 游活动 的一 个景 点 ， 小青 洲旅 国家行 使所有 权 ， 确 立 了无 居 民海 岛科 学规划 、 保 护优 先 、 合 理开 游项 目开发 建 设正 在进 行 。养 殖类 用 岛方 式 的无 居 民海 岛有 ９ 发、 永 续利用 的原则 ， 确定 了无居 民海 岛保 护规 划制度 、 专项 资金 个， 其 中有 ３ 个 因 各种 原因 已废 弃， 养 殖 类用 岛 多为港 内 岛和河 制度 、 分类 保护 体 系 以及 无居 民海 岛行 政管理 体制 。《 海 岛法保
的纵深发 展 ， 无居 民海 岛开发 利用 活动越 来越 多 。 为进 一步 加强
主要 集 中在近岸 岛及 具有特 殊价值 的海 岛 ， 西南沙群 岛 因远离大 无居 民海 岛管 理 ， 保护 无居 民海 岛生态 环境 ， 维护 国家海 洋权 益 促 进无 居 民海 岛的合理利 用 ， ２ ０ ０ ９年我 国制定 并通 陆， 基础 设施落 后 ， 开发 利用 成本 高 、 回报 时 间长 ， 基本 没有 进行 和 国防安 全 ， 系统 的 开发 。 目前 ， 海 南省 ７ 个 旅游 用 岛中开 发 比较成 功 并 已正 过 了《 中华人 民共 和 国海 岛保护法 》 （ 以下 简称 《 海 岛法保 护》 ） 。
号： ｑ ｎ ｊ ｊ １ ２ ６ １ ｏ
作者简介： 刘素芳， 法学硕士， 海 口经济学院基础课部党支部书记； 唐俐， 海南大学法学院副教授。 中图分 类号 ： Ｄ ９ ２ ０ ． ４ 文献 标识 码 ： Ａ 文 章编号 ： １ ０ ０ ９ － ０ ５ ９ ２ （ ２ ０ １ ３ ） １ １ － １ ６ ５ ． ０ ２
提升 国际旅游岛内涵，维护南海海洋权益和国家主权具有十分重要的作用。本文针对 当前海南无居民海岛利用现状及存 在的问题 ， 借鉴域外无居 民海岛保护经验 ， 从立法上加强对无居民海岛的保护 ， 实现海南无居民岛的合理开发与永续发展。
关键 词 无居 民海 岛 利 用 保 护 基金项 目： 本文是 ２ ０ １ ３ 年海南省教育厅高等学校科学研究人文社科类重点项 目 “ 三沙市海岛开发利用与保护法律问题研 究” （ 项 目编 号 ： ａ ｊ ｓ ｋ ２ ０ １ ３ － ０ ３ ） 和 海南 大学青 年基金 项 目 “ 西 沙群 岛开发 利用 和管理 法律 问题研 究” 阶段 性成 果之 一（ 项 目编
地 存 无序 、 无度 和无 偿 问题 ， 造成 海 岛资源 的 浪费 和损害 。一是
海 南对于 无居 民海 岛及其周 边海域 的利用 和保护 的立法 ， 散
立 法不 完 善 。相对 浙江 、 广 东等 沿海 省市 ， 海南 无居 民海 岛立 法 见 于《 海 南省珊 瑚礁保 护规 定》 、 《 海 南省海 洋环境 规定》 、 《 海南省 建 设 相对 滞 后 ， 目前 仍没 有制 定 出地方 性无 民海 岛利用 保护 细 实施 （ 中华 人 民共 和 国海域 使用管 理法） 办 法》 、 《 海 南省海 洋环境
一
岛管理 制度 建设 。 《 规 定》 指出 ， 国家 实行无 居 民海 岛 功能 区划和 保 护与利 用规 划制 度 。 之后 ， 沿海 部分 城市 也相继 颁布 了无 居 民 海 岛地方 性立 法 ， 如《 厦 门市无居 民海 岛保 护与 利用 管理办 法》 ，
、
海 南省 无居 民海 岛利 用现状 及存 在 的 问题
殖、 自然保 护区 、 军事 、 国防等 ， 大多 处于粗 放型 的开发 状态 ， 无 民 法》 、 《 无居 民海 岛使用 权证 书管理 办法》 、 《 无居 民海 岛， 使用金 征
海 岛利用 整 体现状 不 容乐 观 。无居 民海 岛开发利 用 中不 同程 度 收使用 管理 办法》 、 《 全 国海 岛保 护规划 》 等 配套 规定 。
口岛。
护》 的 出台 ， 是我 国海 岛法制 建 设史上 的里程 杯 。２ ０ １ ０ － ２ ０ １ ２ 年・
（ 二） 海 南无居 民 海 岛开发利 用 过程 中存 在 的 问题
以《 海 岛保护法》 为基础 ， 为规范无居民海岛使用和登记， 国家海
从海 南无 民海 岛 开发利 用现状 来 看 ， 主 要用 于开 发旅游 、 养 洋局、 国家财政局分别或联合制定了《 无居民海 岛使用权登记办
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◆ 社会 观 察
海 南无居 民海 岛的利用 与保护
从 完善 立法的视 角
刘素 芳
摘 要
唐
俐
无居民海岛是一种极其重要的 自然资源。海南拥有 ２ ０ ０多个无居民海岛， 这些无居民海岛对促进海南经济发展、
（ 一） 海 洋无 居 民海 岛开发 利用 现状
海 南拥有 无居 民海 岛 ２ ０ ０ 多个 ， ９ ５ ％以上无 居 民海 岛分布 在 三沙 市 辖西 南 中沙群 岛及 其海 域 。 因此 ， 海 南无居 民海 岛的利 用
《 宁波市 无居 民海 岛保护 管理 条例》 等 。随着 我 国海洋 开发 战略