论我国环境保护公众参与制度的完善

其次。公众参与环境保护可以弥补国家在环境保 护中的不足。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是 有限的，但是环境破坏行为无处不在，用有限的物力、 人力去治理无限的环境破坏。常常会使政府部门陷于 被动局面。同时，政府自己也会成为环境的破坏者，如
万方数据
政府决策违反环境保护的原则，过多考虑局部利益、短
期效益．放纵个别环境污染行为或忽视污染预防等。作
利。并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的 环境的庄严责任”。环境权在国际法和许多国家的法律 中得以确认。并进而引申出了公民为维护自身环境权 而参与环境保护的各种权利。我国《宪法》第２６条第１款 “国家保护和改善生活环境和生态环境。防治污染和其 他公害”就体现了保护公民环境权的思想。
上述三种理论从不同的角度阐述了环境与个人利
与控告。”《环境保护法》’第８条规定。“对保护和改善环
境有显著成绩的单位和个人。由人民政府给予奖励。”
此外，２００２年１０月颁布的《中华人民共和国环境影响评
价法＞第２０条明确规定：“除国家规定需要保密的情形
外。对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响的报
告书的建设项目。建设单位应当在报批项目环境影响
济领域形成了无过失责任原则。忍受限度论、疫学因果
响。
关系理论、环境权学说．这是我国在完善环境诉讼制度
三、我国环境保护公众参与制度的完善 一是保障公民环境知情权，建立信息公开制度。环 境知情权。指公民依法享有的从法定机构取得有关环 境保护信息的权利．吲（舻）即公民有权获得本国乃至世 界环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状 况等有关信息。这一权利既是公民参与国家环境管理 的前提。又是环境保护的必要民主程序。知情权应由法 定程序加以保障，在立法上应该规定．公众如何获得信 息及获得何种信息。并对信息的反馈建立合适途径。建 立完善的信息公开制度。就要求行政机关负有披露信 息的义务，对于不履行职责者。将承担法律责任。 二是拓宽公众参与的途径与范围，使之具体化、制 度化、法律化。我国目前公众参与积极性不高的一个主 要原因是公众没有获得参与的机会与途径。也就是说， 公众没有参与的法律依据或者可以参与的范围很小。 而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性的 规定。缺乏可操作性。笔者认为，应借鉴美国、日本等有
二、我国公众参与的现状及存在的缺陷
‘
目前。我国公众参与环境保护的法律依据主要有
宪法与环境保护基本法据。《宪法》明确规定：“人民依
照法律规定，通过各种途径与形式，管理国家事务，管
理经济与文化事业，管理社会事务。”１９８９年《环境保护
法》第６条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义 务．并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举
度在公民的知情权、请求调查权、环境诉讼权以及在报
告他人环境违法行为后的安全保障权等方面制定了比
较完善的制度。美国、法国、日本等国也确立了相关制
度。此外，《环境与发展宣言》、《人类环境宣言》、《世界
自然宪章》、《２１世纪议程》等国际环境立法都对公众参
与提供了国际法依据。我国当前所面临的首要任务就
是通过立法建立公众参与制度，完善环境保护制度。
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口’王鹏祥
（河南师范大学。河南 新乡 ４５ＤＤＤ７）
摘
要：公众参与环境保护作为环境法的一项重要制度。对于维护公众自身生存环境，弥补国家在环境保护中的
不足。实现可持续发展目标具有重要的意义。我国现行公众参与制度存在公众参与的范围较窄。公众参与的方式和内
容在立法中原则而抽象，缺乏环境公共利益受损的救济方式，非政府组织（鹏Ｄ）的力量比较薄弱等缺陷。而保障公
间存在着严重的信息不对称。我们有必要建立一种约 束机制来使代理人（国家）按照委托人（公众）的利益来 行事，有必要实现国家与公众之间畅通的信息传递。以 便将国家置于公众最广泛的监督之下。三是环境权理 论。环境权是指全体社会成员都享有在健康、安全和舒 适的环境中生活和工作的权利．［：１具体包括生命健康 权、财产安全权、生活和工作环境舒适权。以及与之相 关的参与环境管理的权利。环境权的主张是在２０世纪 ６０年代初由联邦德国的一位医生首先提出来的。随后，
为一种非政府的社会力量，公众参与可以通过将民间
的需要和意见反馈给政府。使政府在决策过程中可以
更多地考虑到社会整体的利益，提高环境决分类等问题的解
决．也可以减少政府的跟踪、检查等活动，从而有助于
政府管理环境成本的降低。
再次．公众参与环境保护是实施可持续发展的关
二是公众参与的方式和内容在立法中原则而抽 象，缺乏可操作性。目前，很多国家都在立法中明确规 定了公众参与的方式与内容，如美国《国家环境政策 法》规定，美国公众享有广泛的权利，行政机关必须通 过“说明会”、“公示”、“听证会”等方式，使公众广泛了 解决策的过程、内容和结论，并且规定了相当详细的参 与时间、方式和参与的过程，具有很强的公开性。我国 在环境法中鼓励公众参与，但对于公众参与的方式、内 容、组织者的组织义务，以及如何保障等还存在空白。 使得有关公众参与的法律规定仅从形式上满足了公众 参与的需求，但在实践中很难操作。如我国《水污染防 治法》第１３条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项 目所在地单位和居民的意见。”但却没有相关的途径、 形式和程序规定。有关单位、主管部门以及公众都因没 有明确的权利义务而无法参与。虽然新的《环境影响评 价法》第５条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以 适当的方式参与环境影响评价”．但这只是原则性的鼓 励公众参与的条款，缺乏具体条文的支撑，给人以纯粹 ，“宣言式规定”的理解。
关国家对公众参与的立法经验，抓紧对《宪法》、《环境 保护法》和有关环保法律法规进行修改和补充，对公众 参与机制的有关问题加以明确规定．以便做到“有法可 依”。在条件成熟的时候，建议国家立法机关考虑制定 一部《中华人民共和国公众参与法》，因为公众参与是 公民行使管理各种国家事务的基本权利之一．应当以 法律的形式加以规定。
报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征
求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境
影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见
采纳或者不采纳的说明。”
从以上法律规定可以看出．我国公民和社会组织
都负有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，
国家对公众参与环境保护活动。立法上予以鼓励，法律
三是缺乏环境公共利益受损的救济方式。有权利 必然要有救济，没有事后法律保障的权利是不能实现 其目的的。为此，很多国家相继规定了保护环境公共利 益免受伤害的公益诉讼制度。如加拿大《环境保护法》 第２２条就赋予了公民个人可以提起环境保护诉讼（环 境公益诉讼）的资格与权利，从而更好地保障了环境公 共利益。而我国在这方面几乎是空白，环境公益诉讼制 度迟迟不能出台．导致一些地方的环境公益诉讼屡战 屡败，这对我国的环境保护是非常不利的。
对公民的环境保护参与权予以一定的保障．规定了公
众参与的各种途径和程序。我国的环境保护公众参有
了长足的进步，但从严格意义上看。我国的环境法中并
没有成熟的公众参与制度。现行立法中存在明显的缺
陷。主要表现在：
一是公众参与的范围较窄。不利于环境保护的发
展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境
立法的趋势。如美国《国家环境政策法＞规定，任何机 关。只要它的行为属于对人类环境有重大影响的联邦 行为，公众就可以参与到其中去，对其进行评价和监 督。法国的《环境法典＞也规定，国家、地区、省、市镇、公 有机构、合资企业在从事涉及全国利益的大型公共治 理项目时，在该项目的制定阶段，必须组织相关的公众 审议，让公众充分了解该项目的影响。并参与到其决策 中去。而我国在环境保护活动中。公众可以参与的范围 相对来说是狭小的。如新颁布的《环境影响评价法》中 仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会。忽 视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面。而恰恰 这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为宏观的环 境措施涉及的范围广、影响大。知果缺少公众的参与和 监督，其决策失误的比率无疑是较高的。
四是非政府组织（ＮＧＯ）的力量还比较薄弱，使得 公众参与环境保护的作用十分有限。目前。在国际环境 事务中。非政府组织的作用日渐突出。尤其是在国际环 境法中．它们是国际环境法的参与者、监督者和促进 者．是国际环保事业的重要组织者和参加者。但在我 国，非政府组织的发展虽然与以前相比有了很大进步， 但其作用还远远没有发挥出来。我国的非政府组织在 很大程度上还是政府的“附属机构”。在环境保护中的
民环境知情权，拓宽公众参与的途径与范围，建立环境公益诉讼制度。促进非政府组织的进一步发展是完善我国环境
保护公众参与制度的重要途径。
关键词：环境保护；公众参与；非政府组织
中图分类号：Ｄ９２２．６
文献标识码：Ａ
文章编号：ＪＤＤ７－８２Ｄ７ １２ＤＤ８ｌ舛—ＤＪＤ２＿０９
收稿日期：２Ｄ０良面２－Ｄ６
作者简介：王鹛祥（Ｊ９７２一），男，河南鲁山人，河南师范大学法学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向为经
济法学。
环境保护公众参与制度（ｐｕｂｌｉｃ ｐａＩｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ），是 指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途 径，参与一切与环境利益相关的决策活动。从而保证该 项决策符合公众切身利益的一项制度。…（岬）环境是人 类生存和发展的物质基础，环境保护是一项事关人类 自身的事业。是公众自己的事业。在环保时代。生态问 题的社会性决定了单靠政府来应对生态环境危机是行 不通的。行政法的生态化要求在现有法律规定的基础 上。借鉴国外经验。建立完备的环保公众参与制度。
万方数据
作用显得十分有限。表现在公众知名度、认同度不够。
法性和侵权者的故意或过失、确定侵权行为与损害发
对政府的决策影响不大．对企业等对环境有较大影响 生之间的因果关系等等．现实中几乎是不可能的。因
的主体没有太多的制约．在维护公众环境权益上没有 此，在国际上修正了传统民事理论。在环境侵权民事救