环境执法中的公众参与制度

环境执法中的公众参与制度【摘要】我国是一个发展中国家，目前正处于迅速推进工业化，城市化，市场经济化的发展阶段。

由于传统的，不可持续的发展方式，粗放型的经济增长方式，加之人口迅速增长，开发利用自然资源的强度不断加大，环境资源问题日益严重。

环境资源问题越来越成为制约我国经济和社会发展的重要因素，成为社会公众关注的重要问题。

因此，引入公众参与制度对于推进环境执法的民主化，建设法治政府，构建社会主义和谐社会，都具有非同寻常的现实意义。

【关键词】环境执法；公众参与一，引言以科学发展观为指导，加强和完善环境执法，是贯彻落实党的十七大精神的一项重要任务。

科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。

以人为本是发展的目的所在，也是我们对生态环境进行保护的价值追求所在。

科学发展观紧密围绕着两条基础主线：其一，努力把握人与自然之间关系的平衡，寻求人与自然的和谐发展及其关系的合理性存在；其二，努力实现人与人之间关系的协调。

人与自然的平衡是指人与自然的关系不是单纯的利用和被利用，征服和被征服的关系，而是将人与自然看成一个整体，在这个整体中，人与自然和谐相处。

在我国，人民是国家的主人，环境保护公众参与制度实质上是坚持以人为本的具体体现，是党的群众路线和民主原则的具体体现，是依靠群众保护环境的一种主要方式。

因此，在环境执法中引入公众参与制度，是环境执法部门的当务之急。

二，环境法中公众参与的必要性及意义随着社会的发展，环境问题越来越引起公众的注意，公众对环境权益的要求与日俱增，各种层次的环保主题活动蓬勃涌现，公众参与环境保护已成为环保工作深入开展不可或缺的推动力量。

公众作为重要的认识和实践主体，他们的参与对环境问题的解决是不可或缺的。

因此，对环境保护中公众参与的研究有着深刻的现实意义，承载着经济、政治、文化、生态的多重诉求，是落实科学发展观，实现富强、民主、文明、和谐的社会主义社会的必然要求。

1．公众参与有利于依靠和发动群众保护环境资源，提高公众保护环境的责任感。

环境保护是一项公益性的全民事业，同时涉及到人们生产和生活以及国民经济的各个领域，只有依靠和发动群众参与保护和管理环境资源，才能协调各个方面的关系，做好保护环境的工作。

公众参与环境保护，主人翁作用得以发挥，对经讨论和论证后做出的决策容易接受，在执行中就有更多的责任感。

2．公众参与有利于搞好环境资源管理工作，利于监督政府工作及环境法规的实施。

在大多数发展中国家，由于受经济发展优先这一因素的影响，尤其是我国各级行政部门每年都要完成上级经济增长定量指标，导致一些不合理的决策破坏环境。

通过公众参与，可以强迫政府提高对环境问题的重视及重新认识，最终实现发展经济与保护环境的双赢。

3．公众参与环境保护是维护自身权益的需要。

环境资源首先是一种公共资源．是人类赖以生存与发展的必备要素．每个人都有与生俱来的享有适宜环境的权利。

社会公众与环境的这种天然联系，决定了社会公众对环境保护有着高度的自觉性和积极性。

但现实中不断出现的破坏环境的行为和现象．却侵犯了公民在环境方面应当享有的权利。

因此。

公众参与环境保护既是依法维护自身在环境问题上应当享有的权益的需要，也是环保运动得以持续进行的内在动力基础。

4，公众参与环境保护是实施可持续发展的关键。

可持续发展的目的是为了不断改善人们的生活质量．更充分地满足当代和后代人的需求，促进社会文明的进步。

公众参与环境保护作为实现可持续发展的重要条件已成为世界各国的共识。

环境保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势。

公众参与环境管理有利于解决和处理广泛，普遍的环境问题，实现对环境问题的全过程，全方位管理，加强和改进全社会的环境保护和环境管理，有利于全面推动整个环境保护事业的发展。

三，公众参与的概述1，公众参与的概念。

公众参与是指公民参与政府公共政策的权力，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。

这里讲的公众包括公民，法人和其他非政府环保组织。

公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古雅典的公民大会，至今已成为现代民主的重要形式。

公众参与演进总的趋势是公众参与的广度，深度和范围的不断拓宽，加深和增强，从间接参与转向间接参与直接参与相结合并偏重于直接参与。

环境保护中的公众参与是公众参与环境事务处理中的表现。

它是指公众有权依法以各种形式和程序平等地参与环境治理，了解环境信息，参与决策关于环境利益的事项，监督政府环境管理行为。

同时完善自身的环境意识和环境行为，是民主主义原则在环境管理活动中的延伸和发展，是公众的一项基本权利。

无论是在环境法理论还是在实践中，都具有十分重要的地位和作用，其目的是促进公众在环境保护的整个过程广泛的参与获取公众对与环境相关的各种活动的充分认可。

并保护公众利益免受不合理的危害或威胁，进而取得经济效益，社会效益和环境效益的协调统一。

同时公众参与制度的设立可以防止因行政机关的违法和不当行为引起的环境破坏。

2，环境执法公众参与机制。

法律和政策执行的职能在政府。

政府的行为最为广泛，最直接，最经常涉及广大公众的利益。

政府是否代表，反映和符合民意，权力机关并不能随时和全面实施监督。

因此公民在与政府的关系上不仅要获得政治地位的平等，而且要在行政地位方面获得平等的参与权。

公众参与环境行政执法有利于维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的处理，侵犯其合法权利。

特别是在行政处罚，行政给付，行政裁决，行政许可等直接关系其切身利益的具体行政行为中。

公权力的行使如果没有公众的参与，权力行使机关和行使者个人想要腐败，在暗箱操作条件下是很容易实现其目的的。

在监督行政权的若干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势。

由于行政执法的全过程都展现在社会公众的视野中，这会迫使行政机关在行政执法过程中向社会公众说明理由。

因此，通过公众参与所形成的监督网络，会将行政执法权的异化机会大大减少。

人们常说，阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光。

公众参与是防止腐败的最好方式。

3，公众参与的发展阶段我国的公众参与环境保护事业是在环境遭到破坏，工业污染频发的情况下逐步走向政策层面的。

在参加了1972年联合国的人类环境会议之后，1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议。

此后环境保护及其立法工作逐渐展开。

1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供的环境影响评价培训项目，该项目首次提出公众参与的问题，此后公众参与成为我国环境保护的热点问题，随后中外专家，学者和政府官员就中国的公众参与问题进行了深入的探讨，并提出了建设性的意见。

如，国家环境保护局，中共中央宣传部，国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲要（1996---2010）》将“公众参与”作为编制该《行动纲要》的基本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监督机制”作为该《行动纲要》确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件，机会和场所，引导公众积极参与环保公益活动。

”四，中国公众参与现状问题及原因分析目前，我国公众参与环境保护的法律依据主要有宪法与环境保护基本法等。

《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济与文化事业，管理社会事务”。

1989年《环境保护法》第六条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告”。

《环境保护法》第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。

《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。

此外，2002年10月颁布的《中国人民共和国环境影响评价法》中关于公众参与环境影响评价的方法，程序及意见的有效性作了刚性规定。

如第11条，21条规定;除“国家规定需保密的情形外”，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前”，“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应在报批建设项目环境影响报告书之前，举行论证会，听证会或采取其他形式，征求有关单位，专家与公众对环境影响报告书草案的意见”。

从相关的法律规定可以看出，我国的环境保护正在向“公众参与型”迈进。

我国公民和社会组织都负有保护环境的权利。

同时也负有保护环境的义务，国家对公众参与环境保护活动，立法上予以鼓励。

法律对公民的环境保护参与权予以一定的保障，规定了公众参与的各种途径和程序。

我国的环境保护公众参与有了长足的进步，但从严格意义上看，我国的环境执法中并没有成熟的公众参与制度，现行立法中存在明显的缺陷。

主要表现在：1，公众参与缺乏主动性，政府倡导型的参与仍是主要形式。

在我国，大多数的公众参与不是公众的自觉行为，而是在政府的引导下进行，这种政府倡导型的公众参与的缺点是缺乏系统性和持续性。

当政府决定实施某一环保政策时，公众就会被组织起来进行“广泛”的参与；一旦政府没有动力或资金实施该政策时，这种所谓的“公众参与”马上处于瘫痪状态；这种便导致公众很难有自己的独立立场，也无法对环境影响进行有效的评价和监督，更多的只是一种形式上的表现，无法为环境的保护做出实质性的贡献。

2，公众参与的方式和内容在立法中原则而抽象，没有明确规定公众参与环保的程序。

我国的环境法仅笼统地规定了公众在环境事务上拥有参与权，但大都未明确规定具体的参与事务，使得在大部分的环境管理事项中习惯性地排除了公众参与，特别是在一些有科技背景的环境管理事项上。

诚然，由于技术因素的决定，不是所有的环境管理事项都适合公众参与，但如果因此而不明确公众参与环境管理的具体事项，显然是不合理的，在实践上等于否定了公众参与制度。

目前，环境法规定的公众参与环境管理的途径主要为征求意见和论证会、听证会的方式。

至于公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度由人民代表代为行使。

除此之外，环境法并未规定其它途径来实现公众参与。

公众参与环保的途径也不通畅。

由于缺乏程序上的保障，公众无法利用有效的途径获得相关信息，更不能以合法的身份适当地参加到环境管理、决策中去。

如我国,《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。

但却没有相关的途径,形式和程序规定,有关单位,主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参加.而各种方式的来信来访，领导接待日，各种不定期的座谈会只是政府克服自身的官僚主义作风而设，并不存在公民和政府的主体间性，不是代表公众和自身的团体发挥“压力团体”的作用，有的甚至内化为政府机关的“附属物。