烟草专卖行政处罚相对人认定浅议

信用／法制　《合作经济与科技》　ＮＯ．１Ｏｓ　２０ｌ５　烟草专卖行政处罚相对人认定浅议　口文／谢宝俊朱翔　（江西省赣州市南康区烟草专卖局　江西・赣州）　

烟草专卖行政处罚相对人是指因实施了烟草专卖法律法　规禁止行为而被烟草专卖行政　管部门给予行政处罚的公民、　法人和其他组织。《烟草专卖行政处罚程序规定》第３条规定：　“烟草专卖行政主管部门实施行政处罚，应当遵循Ｆ列原则：　……（二）主体适格、程序合法、手续完备：……”所谓主体适格，　既要求烟草专卖行政部门不得违反主管和管辖的规定，是实施　行政处罚行为适格的ｊ　体，也要求烟草专卖行政主管部门认定　的行政处罚相对人是适格的主体。因此，相对人认定是否准确，　直接关系烟草专卖行政处罚行为的合法性和有效性，体现烟草　专卖行政主管部门履行对公民、法人和其他组织合法权益的保　护职能，不仅有利于烟草专卖行政执法效率的提高，也足实现　“责任烟草”社会形象的有效途径。　一、行政法律关系主体中的相对人　我国《行政处罚法》第３条的规定：“公民、法人或者其他组　织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照奉法　由法律、法规或者规章规定，并南行政机关依照本法规定的程　序实施。”根据该规定，　以把行政法律关系相对人主体分为公　民、法人和其他组织三类。　（一）公民，是指具有某一国国籍，并根据该国法律规定享　有权利和承担义务的人。行政处罚法律关系中的公民，不仅指　具有行政责任能力的自然人，还包括个体工商户、个人独资企　业和个人合伙企　。个体工商户是指以个人财产或者家庭财产　作为经营资本，经依法核准登记，并在法定的范围内从事经营　活动的个体经营者；个人独资　、『　，是指根据我国《个人独资　业法》的相关规定设立的、由一个自然人投资，财产为投资人个　人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营　实体。个人独资企业不等同于我国《公司法》中的一人有限公　司，一人有限公司是独立的公司法人，而个人独资企业并不具　备公司法人资格；个人合伙，是指两个以上公民按照协议，各自　提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动、共享收益的自然　人联合共同体。个人合伙在我国《民法通则》中被纳入到公民　（自然人）一章进行规范和调整，凶此在行政处罚中应当将个人　合伙同个体一【商户、个人独资　业定性为自然人ｔ体。　（二）法人，是指依法成立，具有民事权利能力和民事行为　能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国《民法　通则》将法人分为企业法人和机关事业法人和冈体法人义称为　非企业法人。企业法人，是指以营利为目的、独立从事商品生产　和经营活动的经济组织。在我国，企业法人还可分为全民所有　制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合　资经营　业法人、中外合作经营企、ｌ　法人￣ｉ：ｌＪ＇ｌ－资企业法人等。　１９Ｏ　《公司法》颁佃实施后，法人又被分为公司法人￣Ｎｑｂ－公司法人。　但值得注意的是，这里的法人是指依法经【＿商行政管理机关核　准登记，取得法人资格的组织。　（三）其他组织。法律没有明确的定义，在行政处罚实施过　程中容易与自然人相混淆。根据（最高人民法院关于适用《中华　人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见）第４０条的规定，　他组织是指合法成市、有一定的组织机构和财产，但又不Ｈ各　法人资格的组织。主要包括依法登记领取营业执照的私营独资　业、合伙组织；依法登记领取营业执照的合伙型联营　、『　；依　法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企　；　民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；法人依法　设　并领取营、ｌ　执照的分支机构；中　人　银行、各专、　银行　设在各地的分支机构；中国人民保险公刮没在各地的分支机　构；经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办氽业；符合　ｄ　法解释规定条件的其他组织。因此，笔者认为，在仃政处罚实施　过程中对其他组织的认定应当参考最高法的刮法解释，综合行　政相对人的具体情况予以认定。　（四）行政责任能力。　先，天于行政责任能力的仃或无问　题。结合我国《行政处罚法》第２５条、２６条的规定，具有行政责　任能力的自然人是指年满１４周岁，具有认识和控制自己行为　能力的自然人。未满１４剧岁和小能辨认　能控制自　行为的　精神病人以及间隙性精神病人在发病期间实施的违法行为，不　承担行政责任。法人白依法成立时起即具有行政责任能力；其　次，关于行政责任能力轻或重问题。我国《行政处罚泫》第２５条　定，已满１４周岁不满１８周岁的人有违法行为的，应当从轻　或者减轻行政处罚。第２７条规定了应当依法从轻或者减轻仃　政处罚的情形。主要包括土动消除或者减轻违法行为危害后果　的，受他人胁迫肯违法行为的，配合行政机关查处违法行为仃　立功表现的，其他依法从轻或者减轻行政处　的。违法行为轻　微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。关于病理　性醉酒当事人实施违法行为，是否承担法律责任问题。学者将　之称为白陷行为，也就是说行为人在能够控制自己行为时放仃　自己醉酒状态的发生，可以认定为是事ｆｊｉｆ故意，应当对自己的　行为承担法律责任，而不论是生理性或是病理性醉酒。　此，小　能辨认和控制自己行为的醉洒者，具有行政责任能力。　二、准确认定相对人的意义　准确认定相对人，在烟草专卖行政处罚行为实施过程中具　有极其重要的意义。　（一）准确认定相对人，是确保烟草专卖行政处罚行为的合　法有效的基础和保障。我国《行政处罚法》第４条规定：“行政处　罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为　依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当　

……”以事实为依据是准确适用法律的前提，是行政处罚行为　合法的基础和保障，缺乏客观事实依据，不可能存在一个合法　有效的行政处罚决定，必然会导致行政行为当然、绝对无效。笔　者认为，一个合法有效的烟草专卖行政处罚决定，事实依据主　要包括主体事实、行为事实和程序事实三大要素，缺少任何一　方面的事实，行政处罚决定的合法性就无从谈起。因此，准确认　定行政处罚相对人，是决定烟草专卖行政处罚行为合法有效的　基础和保障。　（二）准确认定相对人，有利于烟草专卖执法效率的提高。　党的十八届四中全会提出“依法治国，建设社会主义法治国家”　以来，不管是在法学界还是在行政执法实务中，“行政效率原　则”被提到了空前的高度，越来越受到重视。提高行政效率，必　然要求政府要简政放权、合理配置行政资源、行政机关要坚持　依法行政和充分调动积极因素，尽量避免人浮于事、敷衍塞责　和行政资源浪费现象发生。具体到烟草专卖行政处罚行为实施　过程中，如果不能正确运用主体理论知识准确识别和确定行政　相对人，就可能导致案件重复调查、久拖不决的现象发生，从而　造成人力和物力资源的巨大浪费，阻碍行政处罚效率的提高。　（三）准确认定相对人，有利于保护公民、法人和其他组织　的合法权益。烟草专卖行政主管部门作为行政机关大家庭中的　一员，打击烟草专卖违法行为和保护公民、法人和其他组织不　受非法追究，是烟草专卖行政主管部门不可推卸的两项法定职　责，烟草专卖行政处罚行为实施过程中，准确识别和确定行政　相对人，使违法行为人受到法律制裁、承担相应法律后果，不仅　是烟草专卖行政主管部门正确履行法定职责的具体体现，同时　也是保护公民、法人和其他组织的合法权益典型表现。　（四）准确认定相对人，是展示“责任烟草”社会形象的有效　途径。烟草专卖行政主管部门正确实施行政处罚行为，对违反　烟草专卖法律法规的行为予以制止、纠正和处罚，可以宣传国　家烟草专卖法律法规，引导和告诫人民群众自觉遵守法律。通　过实施行政处罚，对违法行为人给予没收或罚款等制裁措施，　收缴违法行为所创造的财富，减少了国家税源的流失，保证了　国家财政收入。通过财政反哺社会，实现社会财富的再分配，促　进了社会的公平与正义，增强烟草行业的社会认同感，从而树　立“责任烟草”的良好社会形象。　三、特殊情形下烟草专卖违法行为人的认定　烟草专卖行政主管部门对违反烟草专卖法律法规行为实　施行政处罚过程中，常见的违法案件相对比较简单，通常不会　出现相对人认定错误的情形，但案件出现某些复杂情节时，很　可能会发生相对人认定错误。　（一）雇员实施烟草专卖违法行为时相对人的认定。经营者　雇佣员工开展经营活动是一种常见现象，在烟草专卖执法过程　中，不时会遇到雇员在没有雇主授权的情形下或者违背雇主的　意志实施销售渠道卷烟的违法行为，违法所得也是雇员据为己　有。雇主是取得烟草专卖许可证的合法经营主体。这种情形下　相对人的认定将影响整个案件的性质和处罚，如认定雇主为行　政处罚相对人，案件性质为未在当地烟草批发企业进货，处罚　幅度是货值的５％以上１０％以下。倘若认定雇员为行政处罚相　对人，烟草专卖行政主管部门就得以无烟草专卖零售许可证经　营烟草制品定性处罚，处罚幅度是货值的２０％以上５０％以下，　差别非常悬殊。笔者认为，如果所有证据证明雇员实施违法行　为未经雇主授权或默认，且违法所得雇员占为己有的，应认定　雇员为行政处罚相对人，以无烟草专卖零售许可证经营烟草制　品定性处罚。若虽未得到雇主的授权，但雇主知情并默认雇员　的违法行为，且违法所得归雇主所有或双方共享的，应认定雇　主为行政处罚相对人，以未在当地烟草批发企业进货定性处　罚。　（二）无证承运烟草专卖品违法行为中承运人的认定。在烟　草专卖行政主管部门查获无证运输烟草专卖品案件（非自运）　执法实践中，一般会存在多种承运违法烟草专卖品的情形。第　一种是通过物流托运企业非法运输的，这类案件中对承运人的　认定不会出现错误；第二种也是通过托运方式运输，但受委托　人没有经过行政管理部门的核准登记，也没有从事运输的交通　工具，其运作模式就是接受委托后转交给第三人运输，获取运　费差价，自己实际是起着中介的作用。这种情况下，实际从事违　法行为的是第三人，即实际承运人，如证据证明受委托人明知　是烟草专卖品且无准运证的，应当以共同实施违法行为相对人　追究其法律责任；第三种是分段运输的案件，第一承运人接受　委托后，将货物运送到一定地点再交由第二承运人继续运送到　托运人指定的地点，在第二承运人运输途中被查的情形。这类　案件的关键在于证据是否证明第二承运人明知是烟草专卖品　且无准运证，如果是，以共同实施违法行为相对人追究法律责　任，若否，只能以第一承运人为相对人予以行政处罚。　（三）受指使实施烟草专卖违法行为相对人的认定。现实商　业活动中，连锁经营、分店、直销点等经营模式琳琅满目，很多　连锁店、分店或直销点不具有独立的经营权，其经营项目、采购　渠道乃至营业时间都是由总店予以规定，如这类连锁店、分店　或直销点受指使实施了无烟草专卖零售许可证经营卷烟的违　法行为时，如何认定行政处罚相对人？笔者以为，这类案件中，　连锁店、分店或直销点只是总店的延伸或拓展，其自身不具有　独立意志，行为模式也完全受制于总店，就如人手中的工具，什　么时候发挥作用完全取决于掌握它的这个人的意志。因此，这　种情形下应当认定指使人为相对人给以行政处罚。　（四）企业法人分立或合并后相对人的认定。某企业法人实　施了违反烟草专卖法律法规的行为后，在烟草专卖行政主管部　门行政处罚决定做出前与另一企业进行了合并，或者分立成了　两个不同企业，原企业法人不再保留的情形下，如何认定行政　处罚相对人？我国《民法通则》第４４条规定：“企业法人分立、合　并或者其他重要事项变更，应向登记机关办理登记并公告。企　业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承　担。”笔者认为，法律既然规定了企业法人分立或合并后在民事　领域的权利和义务发生转移，根据法理相通原则，在行政管理　关系中的权利义务亦应随之转移。因此，企业法人发生分立的，　烟草专卖行政主管部门应当以分立后的两个法人为共同违法　行为人给予行政处罚：企业法人合并的，应当以合并后的法人　为相对人予以处罚。　总之，准确认定相对人，是烟草专卖行政处罚行为合法有　效的基础和保障，是烟草专卖行政主管部门履行社会公众法益　保护的具体体现，也是提高烟草专卖行政执法效率和实现“责　任烟草”社会形象的有效途径。一