第2章 中央银行在现代金融体系中的地位和作用

那么，中央银行的独立性是否就是指独立于行政或 政府呢？问题也并不那么简单。 首先，无论是作为总统致的政府还是作为内阁制的政 府都对议会负责。 其次，中央银行作为政府的银行和政府在金融领域的 代理人，必然要体现和实现政府的某些意图，在为政府提 供服务的同时，还要接受政府的一定控制。从英格兰银行 向中央银行演变的历史来看，也是与英国政府千丝万缕的 关系中发展起来的。 第三，中央银行在很多国家是作为政府机构存在的。 在有些国家虽然不是作为政府机构，也是通过专门立法作 为特殊法人或机构成立的。因此，要完全独立于行政或政 府也是不可能的，独立性只能是相对的。
二、政府与中央银行的关系 （一）中央银行与政府关系的一般分析 首先，中央银行与政府在职能方面存在差异。 中央银行的职能是为经济发展创造货币和信用条 件，为经济稳定运行提供保证。 很明显，中央银行的职能体现在为经济运行 提供良好的货币环境方面。而在现代社会，政府 职能的范围，要广得多，政府不仅要承担经济和 社会的责任，还要承担政治、外交和国防的责任。 政府的目标也是多元的，不仅有经济目标，更有 社会目标。经济目标也不仅仅是物价稳定，可能 更关注的是失业率和经济增长率。
二、中央银行在现代经济体系中的地位 1、从经济体系运转看，中央银行为经济发 展创造货币和信用条件，为经济稳定运行提供 了保障。 2、从对外经济金融关系看，中央银行是对 国家对外联系的重要纽带。 3、从国家对经济的宏观管理看，中央银行 是最重要的宏观调控部门之一。
第二节 中央银行职能的拓展和主要职责
（2）独立制定货币政策目标。 中央银行必须遵从经济发展的客观规律和货 币信用规律，独立决定货币政策目标。在决定货 币政策目标时，必须考虑政府的宏观经济目标， 尽可能保持货币政策目标与宏观经济目标一致。 万一发生分歧，中央银行与政府必须本着相互信 任、相互尊重的态度进行充分的沟通，防止双方 目标不一致造成经济政策和货币政策的失败。有 不少国家在中央银行立法中明确规定中央银行的 目标是维持币值稳定，这些国家的中央银行对货 币政策目标的选择就比较受到限制。但也不是没 有选择余地，货币政策目标是在维持币值稳定的说，由 于金本位制越来越成为发展经济的桎梏，在30年 代大危机以后，各国纷纷废除金本位制，开始实 行信用货币制度。如何控制货币发行使之符合实 体经济需要本身也是中央银行需要研究的新问题。 不少国家政府错误地理解为摆脱金本位制的禁锢， 可以利用国家信誉随意发行货币，将信用货币制 度作为实现宏观经济目标的工具。
第二章 中央银行在现代金融体系中的地位 与作用
第一节 现代经济发展与中央银行的地位
一、现代经济运行的特点 1、实物经济运行与金融经济运行交融在一 起，金融已经成为现代经济的核心。 2、经济全球化与金融的国家化相伴而行。 3、各国政府对经济和金融运行的干预程度 不断加强，国际间的宏观协调已经提上重要的 日程。
（ 3） 70年代至今。 中央银行独立性问题再次被提出，引起广泛 注意。 第一，主要资本主义国家在经历战后至60年 代末的高速经济增长之后，出现经济增长停滞和 通货膨胀并存在状况，说明凯恩斯关于通货膨胀 和经济增长目标可以相互替代的理论存在重大缺 陷，凯恩斯关于国家干预和调节经济的理论走向 尽头。
3、中央银行独立性争论的几个阶段 中央银行独立性的主张和争论大致经历了三个阶段。 （1）中央银行成立至第一次世界大战以前。 第一次世界大战以前，政府对中央银行的干预较少， 中央银行相对来说比较独立。其主要背景是： 第一，资本主义尚处于自由竞争阶段，中央银行没有 成为国家干预和调节经济的工具。 第二，在经济思想上，传统的货币主义占据统治地位， 认为货币仅仅是实体经济的面纱，资本主义经济可以通过 “看不见的手”自发地实现充分就业的均衡。 第三，货币制度处于金本位制的鼎盛时期，中央银行 的首要任务是维护金本位制，维持银行券和黄金的自由兑 换。 第四，尽管中央银行已经开始履行政府的银行的职能， 但是，中央银行仍然是私人银行，除代理国库外，作为政 府的银行的职能还非常有限。
（3）独立选择货币政策手段。 货币政策目标能否顺利实现，完全依靠货币 政策的具体操作手段。因此，货币政策目标决定 以后，中央银行独立选择实现货币政策目标的手 段，也就是说货币政策的操作权必须掌握在中央 银行手中。同时各级政府和政府的其他部门必须 配合中央银行运用好货币政策操作手段，而不应 采取直接和间接的方法抵消货币政策的作用和效 果。
由上可见，中央银行作为一个国家的货币当 局，负责具体制定和贯彻执行货币政策，必须以 国家经济发展目标为根本目标，遵从经济发展客 观规律和货币信用规律，独立制定和执行货币政 策。 中央银行的相对独立性是中央银行制定和执 行货币政策的独立性。包括中央银行选择货币政 策最终目标的独立性和为实现最终目标使用货币 政策手段的独立性。
而中央银行在经济和金融体系中的地位以及 货币政策在宏观经济政策中的重要性也在政府对 经济的干预过程中进一步得到认识，政府加强对 中央银行的干预和控制。其中凯恩斯的宏观经济 理论起了重要作用。 但是，70年代，主要发达国家在经历了战后经 济的顺利发展以后，相继出现了经济发展停滞和 通货膨胀并存的状况。减少政府对中央银行的干 预，维护中央银行对政府的相对独立性再次成为 经济学家们的热门话题。
第一次世界大战结束之后，各国政府为了恢 复经济，继续沿用增加货币发行的办法，造成严 重的通货膨胀。反过来，又冲击货币制度和金融 制度的稳定，加剧经济的困难。 因此，在布鲁塞尔会议上，不少国家的中央 银行提出减少政府干预，实行中央银行独立于政 府的主张。虽然该主张受到重视，并有不少国家 在法律上明确中央银行相对独立的地位。 但是，30年代不期而遇的世界性金融危机演 变成历史上最严重的全面经济危机，为政府全面 干预经济提供了必要性和可能性。
第二，以弗里德曼为代表的现代货币主义思 想重新抬头，并一度成为经济学的主流。认为造 成资本主义经济停滞膨胀并存局面的原因是推行 凯恩斯宏观经济理论的结果，发生通货膨胀的唯 一原因是过度扩张的货币政策，提出固定货币供 应量增长率的“单一规则”的货币政策。 第三，在此阶段，较之充分就业和经济增长 目标，治理通货膨胀成为各国政府和中央银行面 临的最重要政策目标。要治理通货膨胀，采取适 度的货币政策是关键。而要使货币政策适度，就 必须保证中央银行能够独立自主地决定货币政策， 使货币的供应符合实体经济需要。
（2） 第一次世界大战至上世纪60年代。 中央银行独立性受到严重威胁，货币政策成 为国家干预经济的重要手段。 第一，资本主义经济可以通过“看不见的手” 自发地实现充分就业均衡的美梦被频繁出现的周 期性经济危机打破，尤其是30年代的大危机宣告 资本主义自由竞争时代的结束，国家全面干预经 济成为资本主义经济运行的保证。 第二，在经济思想上，凯恩斯的宏观经济理 论取代自由放任的传统经济思想，成为经济理论 的主流。充分就业和经济增长成为宏观经济的主 要目标。各种宏观经济政策手段日臻完善，为国 家对经济的调控创造了必要条件。
第三节 中央银行的独立性及其各方面的关系
一、中央银行的独立性问题
1、什么叫中央银行的独立性？ 中央银行作为国家的货币当局，履行国家赋 予的职能，中央银行构成了国家权力的一部分。 那么所谓中央银行的独立性应该是指独立于国家 的权力。前面几章已经谈到中央银行不管是从那 条途径产生的，最终都是通过立法确定为中央银 行的，中央银行的职能和权限也都是由法律赋予 的。因此，所谓的独立性不可能是独立于立法和 司法，中央银行的活动必须在法律授予的范围内 进行。
那么相对独立性又是在什么样的背景之下， 成为经济学界和银行界争论的问题的呢？ 中央银行的独立性问题最初提出并引起广泛 重视是在第一次世界大战结束以后、1920年的布 鲁塞尔会议上。 第一次世界大战之前，由于金本位制下中央 银行的货币发行不能脱离所持黄金的数量，因此， 金融秩序比较稳定，政府对中央银行的控制和干 预程度也有限。第一次世界大战期间，各国政府 为了筹措军费，大量发行赤字国债并要求中央银 行直接购买国债。为了保证中央银行能够顺利为 政府筹集战争费用，各国政府加强了对中央银行 的干预和控制。并给与中央银行脱离所持黄金数 量进行货币信用发行的机动权。
（2）存款准备金作为银行支付保证的意义已经淡 化，主要作为中央银行调控货币供应量的手段。作为 最后手段的中央银行贷款也已成为中央银行扩大货币 供应的手段并且经常使用。清算体系已经变得极其复 杂，成为现代经济体系运转的重要条件。 （3）随政府的经济职能加强，政府收支在国民经 济中的比重上升，中央银行代理国库的业务量大幅增 加。不仅在战时，即使在平时，帮助政府筹划资金的 融通，代理政府债券发行、直接和间接买卖政府债券 也已成为中央银行的经常性业务。尤其是二级市场上 买卖政府债券成为中央银行调控货币供应量的重要和 经常性手段。随金融深化，金融在经济中的地位越来 越突出，代表政府对金融机构和金融市场实施监督管 理的作用也越来越重要。同时，随经济全球化和金融 国际化，产生了各种国际经济组织和各国政府之间的 经济协调越来越频繁，中央银行作为政府的代表参加 协调的职能也越来越突出。
第三，两次世界大战，在一切为了战争的口 号之下，货币政策成为筹措战争费用、弥补财政 赤字的手段，需要中央银行服从政府的领导。第 二次世界大战结束之后，在欧洲复兴计划之下， 欧洲各国为了医治战争创伤和恢复经济，纷纷仿 效美国的罗斯福新政，推行了一系列刺激经济发 展的扩张性财政货币政策。为了充分利用中央银 行的货币发行职能和按政府的意图制定和执行货 币政策，德意法等国相继通过立法将中央银行收 归国有。
由于中央银行在经济中的地位越来越重要，其职能也开始发 生变化。 （1）早期的中央银行作为发行的银行主要职责是保持货币 的稳定。而在现代，随政府增强对经济的调控，中央银行的货币 发行职能不仅要维持货币的稳定，还承担促进经济增长和增加就 业的职责，保证货币的供应量适应经济发展的需要。金融环境成 为决定经济正常运行的重要因素，公布货币供应量各层次的数据 已经成为中央银行的义务，并且也同时成为政府和企业经营者最 决策时的重要依据。
2、中央银行相对独立性的主要内容 中央银行独立性的内容大致可以归结为以下 三个方面。 （1）垄断货币发行权。 中央银行必须建立符合国家实际经济状况的 货币发行制度，维持货币币值的稳定。第一，中 央银行必须垄断货币发行权，不能搞多头发行。 第二，中央银行发行货币的多寡、发行货币的时 间和发行方式应该由中央银行根据货币政策的目 标以及经济发展和货币信用规律，自行决定而不 能受政府或其他利益团体的干扰。第三，中央银 行应按经济原则发行货币，不能搞财政发行，不 能在国债发行市场上直接购买长期国债。也不能 代行应由财政行使的职能。