2007年高考英语试题及参考答案(江西卷)

5２０１２年第２期　第２８卷□　陈秉钊初读新版《城市用地分类与规划建设用地标准》—　兼谈新标准的特点与规划师责任《城市用地分类与规划建设用地标准》（ＧＢ５０１３７－２０１１）（以下简称《标准》），于２０１２年１月１日开始实施。

我国从事城市规划和管理工作的规划师及相关专业人员都应当认真地学习和执行。

城市规划越来越成为宏观调控的重要手段，它的公共政策的属性也越来越明显。

为人类的可持续发展，努力节约、集约使用资源，建设低碳城市，维护社会的公平与正义，这些都是实施《标准》的立足点。

规划师在贯彻、落实新标准中将面对什么问题？如何忠于职守？１《标准》的新特点１．１两层分类：城乡、城市《标准》增加了“城乡用地分类体系”。

一是城乡用地，共分为二大类（建设用地Ｈ与非建设用地Ｅ）、九中类、十四小类。

为了便于审核与比较，城乡用地采用统一的“城乡用地汇总表”。

二是城市建设用地，共分为八大类、三十五中类、四十三小类。

为了便于审核与比较，城市建设用地采用统一的“城市建设用地平衡表”。

《标准》新增加城乡用地分类体系，充分回应《城乡规划法》有关城乡统筹的新要求。

用地分类和统计必须覆盖市域范围内的所有建设用地与非建设用地。

１．２一个原则：地类无遗漏，且互不重叠在《标准》中，规划范围内的所有用地都毫无遗漏，且互不重叠地划归某一地类，非此即彼。

例如，铁路、公路、港口、机场和管道运输等用地划归区域的交通运输设施用地，而铁路客货运站、公路长途客货运站及港口客运码头，这些交通设施往往与城市相关功能用地紧密相关，则划归城市建设用地中的道路与交通设施用地。

又如，城市轨道交通用地虽单独列为一类（Ｓ２），但由于它的部分用地又常常处于城市道路红线范围内，于是处于道路红线范围内的轨道用地则不计入Ｓ２中。

因此，“城市轨道交通用地”仅仅指地面以上（包括地面）部分且不与其它用地重合的城市轨道交通线路、站点用地。

那么，地面以上的高架轨道线在地面上的投影部分用作其它用途则如何归类？《标准》对此并未专门说明。

根据非此即彼、互不重叠的原则，高架轨道线路因是在独立地段上，所以应计入“城市轨道交通用地”中。

再如文物古迹用地（Ａ７），“不包括已作其它用途的文物古迹用地”，因为有些文物古迹（如北京故宫）已作为博物馆用途，已归入“图书、展览设施用地”（Ａ２１），因此本期主题：新版《城市用地分类与规划建设用地标准》探讨［编者按］原《城市用地分类与规划建设用地标准》（ＧＢＪ１３７－９０）已经实施近二十年。

它在统一全国城市用地分类和计算口径、合理引导不同城市建设布局等方面发挥了积极的作用。

但随着我国城乡发展宏观背景的变化，原标准凸显出一些不足。

新版《城市用地分类与规划建设用地标准》（ＧＢ５０１３７－２０１１）的制定，较好地体现了土地利用集约节约原则、城乡规划公共政策属性，并加强了城乡规划与其他规划的衔接。

在新版《城市用地分类与规划建设用地标准》于２０１２年１月１日开始实施之际，本期“规划师论坛”栏目特刊发一组文章，邀请学界前辈、规划管理部门领导和相关学者从新标准特点、实施应对策略、新标准的具体规划应用、对城乡规划公共政策属性支撑等角度，系统、深入地剖析和解读新标准，以期对规划师们更好地理解和应用新标准，规划相关部分推进新标准的贯彻实施有所裨益。

［文章编号］［作者简介］陈秉钊，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。

１００６－００２２（２０１２）０２－０００５－０３　［中图分类号］ＴＵ９８１．２　［文献标识码］Ａ就不应该同时又归入“文物古迹用地”。

类似这种情况相当普遍，因此实施《标准》务必遵守互不重叠的原则。

１．３双因子控制人均城市建设用地指标主要受到城市人口规模与城市所处的气候区划两个因素的影响。

依据这两个因素，对不同城市有区别地规定人均用地指标的区间值。

而在具体人均城市建设用地指标的确定上，则应根据各个城市现状的人均城市建设用地状况，对“允许采用的规划人均城市建设用地指标”的上下限区间和“允许调整幅度”上下限区间两个控制因子进行综合考虑确定。

双因子控制是为了使规划用地指标有限度地增减，目的是节约城市建设用地。

１．４两类服务设施用地根据投资和开发主体的不同，服务设施用地可分为两类：“公共管理与公共服务用地”和“商业服务业设施用地”。

前者主要由政府提供，后者由市场提供。

文教、卫生、体育等涉及基本民生的服务设施必须由政府提供，这有利于增强政府的职能意识。

例如，将中小学划归入公共服务设施就是这一意图的充分体现。

这些服务设施的提供一般不是以盈利为目标，主要以社会、环境效益为考量。

而其它多元、多样、多层次的服务设施则由市场提供，一般为经营性质，以经济效益为考量。

当然，这两类用地并非绝对分野，有些设施如剧院、音乐厅等，有可能由政府独立投资或合资建设。

１．５三重规划控制标准（１）“规划人均城市建设用地标准”，是最基本的城市建设总用地的控制标准，主要作为城市规划远期的控制标准，根据己有城市的人均现状用地状况、所处气候区划两个因素来确定。

对于边远地区、少数民族地区、山地城市、人口较少的工矿城市、风景旅游等特殊的城市，规划师可以进行专门的论证，有区别地处理。

（２）“规划人均单项城市建设用地标准”，包括居住、公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、绿地与广场等。

这些用地与城市人口的多寡有着密切的关系，《标准》要求明确的单项人均用地指标控制，以保障群众的居住、生活、休闲等要求。

而有些用地因城市性质的差异可能导致人均用地的差异，如工业用地与工业类型有密切关系，《标准》没有提出人均工业用地单项指标，而是主要从城市人均总用地中加以控制，针对特殊情况也可进行专门论证，区别处理。

（３）“城市建设用地结构”，有些城市建设用地的规模不仅与城市人口的数量有关，如居住、公共管理与公共服务、工业、道路与交通设施、绿地与广场等，还和城市的用地总规模有关。

为保证城市各类用地间合理比例，《标准》对上述城市中五大类用地各占城市建设总用地的比重作出规定。

因此，除人均单项用地标准外，还需有相应的用地结构比例相互配合，保证更合理的城市建设用地的构成。

对于工矿城市、风景旅游城市及其它特殊情况，其用地结构可根据实际情况具体确定。

２实施《标准》是规划师的责任２．１面对土地财政的严峻挑战，控制城市总用地自从１９９４年实行“分税制”之后，与经济发展直接相关的主体税种，如增值税、企业所得税、个人所得税等作为中央与地方的共享税，大部分税收归中央，如增值税的７５％、所得税的６０％归中央。

而归地方政府的２５％增值税中，８％归省财政，仅有１７％归市、县政府。

划归地方税种的税收多半与土地资源相关，如资源税、城镇土地使用税，尤其是土地批租／出让的收益被界定为政府预算外收入，这自然无法抑制地方政府出售土地的冲动，无法改变地方政府和房地产开发商联手发展房地产业的现状。

例如，国土部在“中国国土资源公报”发布会上，叫停了福州市“宗地２０１０－１２号”的拍卖活动，该地块面积竟达２　８００亩，起拍价高达１７８亿元。

福州市杨益民市长说，２０１０年的地方财政收入财税２２４亿，而土地收入则高达２４２亿①。

又如，云南大理洱海的情人湖成了别墅区，被媒体曝光后，大理市政府称：“忽视了人民群众生活休闲的需求；为吸引投资商，在招商过程中，拿出全市最好的公园附近地域进行开发建设，项目未完全顾及市民的历史情结，并缺失有力监管。

”②近年，国务院三令五申控制房价，接二连三颁布政令，国八条、国六条、国十条、新八条、新十条……可是全都无功而终！最后不得不动用行政手段，举起杀手锏：限购令。

国务院要求各城市公布房价控制计划③，结果各个城市的房价控制计划实际蜕变成涨价计划，即新建住房价格涨幅低于全市年度生产总值和城乡居民人均可支配收入的增长水平，如上海涨幅低于预期ＧＤＰ增幅８％，广州１１％，深圳１０％，重庆１０％……调控目标演变成“涨价目标”，唯独北京市提到“新建普通住房价格与去年相比稳中有降”。

与此同时，地方政府却要承担大部分公共服务，包括公检法、城市维护和建设、地方文化、教育、卫生等支出。

地方政府还要发展地方经济，为了完成经济增长的目标，必须改善投资环境，以便招商引资，为此必须进行城市基础设施的建设。

这些巨大的资金投入只能从出售土地中获得。

土地财政对地方政府极其重要，政府以出让土地为增加财政收入的手段。

在这种背景下，规划师要贯彻《标准》，面临的形势十分严峻。

政府无奈要圈地，规划师处境尴尬何以应对？一是在规划期限内，在可信的范围内尽量做大城市规模；二是发挥专业知识，寻找“特殊”原因，论证提高用地的指标；三是依据城乡规划法的第十七条“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。

城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排”的精神，以“更长远的安排”的远景规模来满足城市发展需求。

当然这可能6会造成政府“寅吃卯粮”的情况，规划师只能在实施《标准》范围外，寻找解决的途径，这自然涉及更为复杂的问题，显然已超出本文讨论的范围。

令人稍为安慰的是，限购令已见成效④。

回顾过去每每经济形势下滑之时，中央总会出台一些向房地产产业倾斜的政策。

但是，这次中央不断重申限购令不会松动的决心。

可是应该认识到用行政手段调控房地产不是长久之计，也无法使地方政府摆脱土地财政的困境。

可喜的是，最近召开的中央经济工作会议己将房产税改革试点列入今年“深化重点领域和关键环节”之列⑤，并重申了“坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归”的决心。

世界上多数成熟市场经济的国家都开征房产税。

根据国际普遍情况，房产税均属地方税，这样政府就有了稳定的财源，可以从“土地财政”的困境摆脱出来。

这可为规划师贯彻《标准》创造良好的外部环境。

２．２遵循市场经济原则，推行公众政策城市规划师负有维护社会公平、和谐与正义的社会责任。

在《标准》的二类居住用地的住宅用地中明确了住宅建筑用地包含保障性住宅用地，并在说明中提到：“为强调城市建设的公共政策属性，在原标准‘居住用地’中增加保障性住宅的要求。

”但是《标准》并没有单列出一类用地，也没有对保障性住宅的用地提出量的指标。

这就需要规划师根据各个城市居住的实际状况给予具体落实，以保证“人人享有适当的住宅”。

例如，推动地方法规根据各地具体情况分别提出保障性住宅用地占住宅用地的比重，就像《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔２０１０〕１０号文件，即新“国十条”）中指出的：“保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的７０％，并优先保证供应”。

同样，在《标准》的一类居住用地说明中提到“‘一类居住用地’（Ｒ１）包括别墅区、独立式花园住宅、四合院等”。

但国务院等部门自２００５年以来多次发文明令停止别墅类用地供应⑥。

这也同限购令一样是在特定背景下的行政措施，最终也应回到市场经济的轨道上来，走向运用税收等经济手段来引导社会理性消费，使过量占用公共资源者遵从多付费的原则。