党政合署合并改革需要研究的九大问题

党政合署合并改革需要研究的九大问题各位领导、各位同仁，我今天要跟大家报告的题目是关于党政机构合署合并改革问题。

在中国现行宪法第5次修改和监察体制改革以后，我们在宪法领域要关注的一个最重要的现象是关于党政机构合署合并改革的问题。

这个问题十九大已经做了部署，十九届三中全会又进一步通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党政机构改革的方案》，明确提出解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端问题，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。

在历经多年的行政机构大部制改革之后，党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制的优化转移到党政机构合署合并的方向上来，旨在深化机构改革的进程，加强和改善党和国家的能力。

针对当前机构改革可能需要研究解决的若干问题，我提出如下几点浅见：第一个问题，其实前几位发言的报告和乐泉会长的讲话中已经提到，本次修宪有一个重要的成果，就是把党的领导写进宪法的第一条第二款。

这对宪法学者来说需要进行深入的理论研究，要完成宪法解释学上的融洽论证。

比如说八二宪法把党的领导写进宪法序言，当时有一个重要考量，就是序言与宪法正文效力有所不同，党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组织、党员的先锋模范带头作用，党的领导不能借助于法律上的强制。

现在把党的领导直接写入宪法的正文以后，怎么来理解因为宪法规定的位置同而产生有关效力的问题？党的领导进入了宪法的正文，是不是意味着党的活动进入了一种正式的法律关系之中，如果党的活动产生一种外部化的结果，在党外对公民、社会组织、企事业单位的权利、义务产生影响，由此而产生的执法层面上和司法层面上的问题怎么解决，这是法学界需要回应的。

规定党的领导的宪法条款与宪法序言、宪法第5五以及宪法其他规定是什么关系？党的领导条款应该理解成宪法原则还是宪法规则，如果是宪法原则，那它与其他宪法原则又是什么关系？等等，都是需要充分研究的。

仅仅简单阐释党的领导写入宪法正文的意义是不够的，这只是万里长征走完第一步。

第二个问题，党政机构合署合并的对象问题。

本次党政机构的改革有两种形式：一种是所谓的合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间，其解决的是职能重叠、工作重复的问题，改革只需以既有部门为基础，简单地合并同类项，各机构在改革以后也很少出现难以衔接、协调的问题，这种问题相对来说解决难度系数没有那么高，阻力也没有那么大；另外一种改革合署合并的改革是大部门式的改革，改革的难度则大了很多，因为相应党政机构的职能相似度不高，改革须以职能整合为基础，从更加宏观的视角实现不同机构的组织和职能统合，新机构内部的统筹问题也比较突出。

改革对象的层级不同，适宜进行改革的机构及合署合并的程度也不同。

同样是在地方推行党政机构改革，《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”，这表明层级越往下，改革力度会越加大。

级别越往上，党政机关更侧重于宏观调控和政策制定，其职权更为重要、管辖范围更大，需要接入多个下级机构的工作，工作事项更为复杂繁重，所以不宜对其进行大规模的合署合并，相应的改革难度也会比较大；而级别越往下，党政机关更侧重于具体工作的执行，其职能相似程度较高，职权相对单一而具体，因而更适于实施合署合并改革，改革后的影响范围较小、工作协调也较易。

第三个问题是关于党政关系问题。

刚才乐泉会长的报告专门提到党政关系时有一个表述，强调不要简单提所谓的党政分开、党政合一。

十九大修改后的党章明确“党是领导一切的”，2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法条文，在此语境下，党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势，学界对党政关系的看法也多以党政机构融合、党政关系规范化为主，党政分开的提法似已不合时宜。

不过，笔者认为，从党政机构合署合并的角度看，党政在主体和功能上的区分仍有一定的存在空间，这主要表现在党政关系的形式规范化方面。

根据宪法和人民代表大会制度原理，唯有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力，管理国家事务；包括党中央各部门在内的党组织通常只处理党务，即便党代表人民的根本利益，但其本身不是宪法确定的国家公权力行使主体，即不能直接行使国家公权力。

因此，党组织须尊重和遵循国家机关的权力秩序，严格依据法定的程序规定行使权力，实现党在国家治理中的形式合法。

合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时，应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。

我国基本实现了形式上的党政在主体和功能上的区分。

自上世纪八九十年代以来，中央加强人大职能建设，党将其意志主张与干部任用意图通过国家机关加以贯彻落实，以合宪合法的方式实现对国家的治理。

同时，我国法律体系的逐步完善，尤其是国家机关组织制度与工作程序的精细化，党的地方委员会与党组工作的制度化、规范化和程序化，为执政党通过国家机关执政提供了明确的方向与路径。

例如，十八大后推行的权力清单公示制度，厘清了行政机关的职权职能与履责程序，党中央先后印发施行《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例（试行）》等党内法规，明确地方党委和党组的职责、议事与决策等规范。

尽管如此，改革仍需警惕在合署合并过程中党政关系的实质异变。

合署合并包含着党政机构“一体化”的可能与趋势——这虽与历史时期出现的党政同体不同，前者只存在于特定管理领域，后者的一体化则是党组织和政府各个机关机构的全面一体化，但当前仍有导致部分领域党政不分的可能。

在党领导一切的政治系统中，党政机构“一体化”可能会造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。

党的工作机关在合署合并后可以直接涉足公共事务的管理，行使国家公权力，原行政机构仅保留“牌子”，不再是执行国家法律的实际机构，其机构名义、职权和责任相分离——保留其名义，实际并非其行使职权，但可能引发的行政复议或诉讼等法律责任又由其承担，造成“名权责”不对等的格局，这就有虚置政府机构的意味。

我个人认为，从一个特定的语境上讲，可能党政在主体和功能上的区分还有一定的存在空间，最主要是在当下我们有两套组织体系，中国共产党的这套组织体系是相当规范、完善和完备的，另外，我们也依据宪法、组织法等建立了一套相对适应现代治理要求的国家组织体系。

同时我们有分别由宪法和党章统领的两套治理制度体系，过去讲健全社会主义法制仅仅是指宪法、法律、法规等，当下的社会主义法治体系还包括了党规党法的制度体系，这两种不同的组织体系和两种不同的制度体系的存在，其实预示着两者之间还是有一个有着一定区分度的空间的。

合署合并的党政机构还有另外一个问题，就是合署合并机构活动的外部性问题。

比如说，公务员局合并到党的组织部门。

我们知道，在过去公务员招考里面有很多涉及到平等权、招考程序瑕疵等问题，这些问题的解决经常进入到诉讼领域。

现在把这个公务员局合并到党的组织部门以后，如果以后以党的组织部门进行公务员招聘，发生类似的问题，我们应该怎么解决？党的组织部门能成为被告吗？如果不能成为被告，那么如此重大的影响公民参政权、就业权实现的争议，公民有一种什么样的权利救济渠道，这是需要从理论上进行回应的。

第四个问题，党内法规在合署合并中的作用问题。

党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，而国家机构组织运行的圭臬则是国家法律。

党内法规原本是政党组织的内部规定，但党长期执政和领导核心的特殊地位赋予了党内法规对国家机构强大的影响力。

在其作用途径是，党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整，间接引导、规范和保障国家事务的管理，继而成为国家机构组织运行中一种隐形的规则体系。

在党政机构合署合并改革后，党内法规对国家机构的影响将更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要依据。

比如纪检机关和国家监察机关合署办公之后，同时履行党的纪律检查和国家监察两种职能，其职权源于党章和宪法、监察法，其具体履职依据则包括党内纪检法规和国家监察法律法规。

倘若党内法规和国家法律在合署合并的新机构组织运行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升机构工作效率、优化职能配置，但党规国法毕竟分属不同的制度规范，有着不同的话语体系和逻辑结构，因此我们不得不考虑两者存在冲突的可能。

虽然理论上党内法规不得逾越国家法律，党规与国法冲突的内容应归于无效，但在实际操作中，仍有可能发生党内法规突破、甚至改变法律实践的情形。

例如我国法律规定行政机关实行首长负责制，但依照《中国共产党党组工作条例（试行）》，行政机关内的党组实行集体领导制度，党组的决策须经由投票，以相对多数决。

在决策中，行政机关首长若直接行使决定权，无疑违反该条例的规定的议事决策机制，但若遵照党组的议决程序，即便表决结果不符合首长的真实意思，首长仍应服从集体决定，将之对外转化为个人和机关决定，进而在形式上符合首长负责制。

显然，党内法规可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁，达成一种共生状态。

第五个问题，党政机构合署合并后的整体关系问题。

职能相近的党的工作机关与政府部门之间存在两种基本关系，一是配合促进的关系，由党组织协调、指导、协助政府部门的工作；二是监督关系，由党组织监督政府部门的工作。

例如，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第八条规定，统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作，在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。

又如，党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门，它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责，指导司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的工作。

规范意义上，党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭，依旧存于新机构内部。

一方面，党的工作机关在与相关政府部门合署合并后，仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务，另一方面，新机构在行使法定公权力时，仍须以相应的行政主体名义进行，即原本的政府部门会在名义上予以保留。

因此即便是对于合并设立的部门，党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。

然而，机构整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密，但这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。

合署合并打破了原本党政机构组织和职权分明的界限，使党的工作机关拉近与政府部门的距离，将党政机构间的协调指导转化为工作领域内的统筹、决策和执行，因而党的工作机关在促进政府部门工作层面会有所增强。

但同时，党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦将消减，原本的外部监督转化为内部监督，当一些领域采用一套人马的方式加以整合组织和职权时，应有的监督实际转变为自己监督自己，党政间的监督与被监督、决策与执行的关系被淡化。

当然，这种微妙的转变也不可避免，机构整合使原本的外部关系内部化，原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题，在改革后可以直接在内部消化处理。

党的工作机关在强化其协调指导能力的同时也可能削弱了自身的监督力量，这似乎是改革可以取得成果需付出的代价。