中国城镇化建设重在做好农民土地财产权流转的调研报告

中国城镇化建设重在做好农民土地财产权流转的调研报告摘要：2013年11月12日，中共十八届三种全会集体通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出，要赋予农民更多的财产权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

关键词：农民财产权城镇化建议城镇化是今后中国最大的内需。

据国家统计局相关数据显示，截至2012年，全国共有乡村人口6.4222亿人。

如何妥善解决亿万农民的财产权问题，将成为推进城镇化的重点和难点。

2013年11月12日，中共十八届三中全会集体通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要赋予农民更多的财产权利。

因此，解决好如何慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，如何推进农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股并与国有土地同等入市、同权竞价，如何完善被征地农民的保障机制的问题，成为推进城镇化顺利进行的关键。

而要解决上述三个问题，首先在于对农民财产权的清晰界定。

一、农民财产权的界定财产权，是指以财产利益为内容，直接体现财产利益的民事权利。

财产权包括以所有权为主的物权、准物权、债权、继承权及知识产权等。

与此同时财产权通常是有财产价值的，可用货币计算，并且财产权的归属与权利的行使是可分的，一般具有可让与性，受到侵害时需以财产方式予以救济。

财产权是很难界说的，但财产权又是很重要的民事权利，必须要将之单列一类。

改革开放以来，我国在农村实行的土地政策是，农村土地的所有权属于集体，农民拥有对土地的经营权或使用权。

在这样的土地政策下，农民使用的土地究竟是不是农民的财产权一直是模糊不清的问题，可能连农民都并不认为土地是自己的财产，只是在一定时限内有权使用而已。

那么农民的土地使用权是不是农民的财产权？1、土地承包经营权是不是农民的财产权?土地财产权属于物权的范畴，主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。

在这些权利中，土地使用权是土地财产权的基础，土地处分权是土地财产权的实质，土地收益权是土地财产权的目标。

在农村土地集体所有的前提下，农民拥有的土地承包经营权是农民从事农业生产的重要权利和主要保障。

我国法律明确规定了农民对土地承包经营权拥有占有、使用、收益和转让处分的权利。

因此，土地承包经营权具备财产权性质。

然而，在我国现有的法律框架下农民的这种土地财产权是不完整的。

农民对承包土地的使用是受到严格限制的，只能从事农业生产，非农用途使用和转让是不允许的。

根据相关法律规定，我国农地转用的权利主体只能是政府，农民承包的土地要想转入非农建设用地，唯一的途径就是政府通过征用转为国有建设用地。

这就使农民缺乏最核心、最实质、最关键的农地转用权。

2、集体收益分配权是不是农民的财产权?长期以来，农村积累了大量的集体资产，除了乡村社企业、房产、经营性服务设施等资产外，还有最重要的集体经营性建设用地。

这些由村集体的土地以及其他资产所产生的收益关乎农民的切身利益。

从道理上说，在农村集体经济组织中，农民就是集体的一员，农村集体经济组织是由村社内部集体经济组织成员共同组成的，集体经济组织成员是集体资产的共同共有人，因而农民享受对集体资产收益的分配权。

从《物权法》上来看，农民对共有的集体土地和其他资产具有财产权。

但是，由于集体土地没有明确的人格化的产权主体，加之集体土地使用权与国有土地使用权“同地不同权”，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市建设用地后的可获价值相差甚大，从而导致农民集体土地在被征用过程中得到的收益较低。

二、如何使农民的土地使用权真正成为农民的财产权。

在明确了农民财产权的主要内涵和认清现阶段农民财产权方面存在的问题之后，又一个迫切需要解决的问题呼之欲出，那就是如何使农民的土地使用权真正成为农民的财产权。

具体可从以下三个方面推进。

（一）、推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。

我国法律规定宅基地使用权不能流转、转让、买卖、交易。

实际上，在市场经济加快发展和城市建设用地日益紧张的背景下，农村宅基地流转的隐形市场已经大量存在，限制农村宅基地流转权的规定已在较大程度上名存实亡，如各地的农村房屋出租、买卖及城郊的“小产权房”。

因此，在统筹城乡的大背景下，应该在政策法律上破除宅基地不能流转、转让、买卖、交易的限制，赋予其转让权、收益权、买卖权、抵押权，使农民的宅基地和住房具有与城市居民私宅同样的财产权利，这是破解农民不能带着土地财产权进城的关键举措。

与此同时，坚持对宅基地使用权进行确权颁证和登记。

在确权颁证过程中，只要是农村集体土地及土地上的建筑物，都应进行确权登记颁证，并做到土地、台账、证书、合同一一对应，账实相符，程序规范。

（二）、推进农村集体经营性建设用地流转入市。

十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，今年的中央一号文件明确要求，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

1、加快建立城乡统一的建设用地市场。

要按照“功能齐全、产权清晰、交易规范、服务优质”的要求，加快建设一批城乡建设用地产权交易所、交易中心等，为城乡土地流转提供有形的交易市场和信息共享平台。

同时要加快建立完善城乡建设用地流转的统一市场机制，明确土地估价、交易管理、利润分配等相关制度安排，为集体建设用地公开平等、合法有偿、有序顺畅地流转利用提供制度保障。

2、正确处理土地流转增值收益分配关系。

一方面，要尽快建立公平、合理、均衡的集体建设用地流转利润分配机制，国家可以通过资源税费制度设计，对流转和占有集体建设用地征收流转税、房产税等税费，获得稳定的资源税费收入；集体可以通过集体建设用地开发权转让、租赁等方式，获得土地租金和承包费用；农民可以通过获得土地流转租金、入股分红、抵押变现等方式，实现经济收益。

另一方面，克服因级差地租形成的集体建设用地流转收益不平衡问题，建立健全城乡之间、区域之间利益均沾和均衡发展机制。

综合运用税费征收、财政转移支付等政策措施，让偏远地区和经济欠发达地区获得更多发展机会，尽快弥合城乡和区域发展差距，促进城乡一体化和区域协调发展。

3、创新集体建设用地流转和开发利用模式应按照集体建设用地制度改革的市场化取向和法制化取向，发挥市场主体的主观能动性，赋予农民更加充分的集体建设用地自主支配权利，为农民建设用地流转提供包括出租、出让、转让、入股、抵押等多元化选择。

同时，应在地方探索和实践的基础上，明确“因地制宜，分类推进”的开发利用原则。

经济基础好，建设用地需求强烈的地方，农村集体建设用地可以出租、转让等方式直接流转入市；集体经济发达，组织机构健全的地方，农村集体建设用地可以股份合作的方式，实现集体经济组织自主开发利用；偏远地区和经济欠发达地区，可以采取发展权有偿转移的办法，间接开发和利用集体建设用地资源。

4、坚持最严格的土地用地规划和用途管制。

确保农村集体建设用地有序流转和保障国家粮食安全，必须坚持“两个最严格”的基本原则。

一是坚持最严格的土地利用规划。

在集体建设用地流转中，土地规划起到规范土地流转区域、边界、用途等重要作用。

二是坚持最严格的耕地保护制度。

农村集体建设用地流转应严格在规划区域和范围内，不得占用或变相占用耕地，集体建设土地经整理后的节余部分，应有相当比例用于耕地复垦。

（三）、推进被征地农民相关保障机制的建立和完善当前，我国工业化和城镇化加速发展，城乡建设用地需求持续增长，建立健全被征地农民的保障机制已成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展、构建和谐社会亟待解决的重要问题。

要建立健全新型被征地农民保障机制，应重点从以下几方面展开。

1、注重发挥政府在建立健全被征地农民保障机制中的主导作用地方政府既是征地行为的实施主体，也是构建被征地农民保障机制的责任主体。

因此，要按照建设责任型政府的要求，强化政府的公共服务职能，发挥各级政府的主导作用，建立有效的工作责任体系和协调机制。

在各级政府的统一领导下，土地、劳动、社会保障、财政、民政、工商、税务、教育、监察、审计等有关部门要各负其责，协调配合，形成建立健全被征地农民保障机制的工作合力。

2、注重建立完善的政策支持系统要依照公正合理的原则改革征地制度，并以此为基础建立健全被征地农民社会保障制度的政策支持体系。

具体来讲，一要改革土地征收制度，严格控制征地规模，大力推进土地集约化利用，尽量不占或少占耕地。

二要完善征地程序，保证被征地农民的知情权、参与权和监督权。

坚持先筹款后征地，先补偿后拆迁的原则，公开补偿安置标准和计算方法，将各项补偿费用落实到位。

三要提高补偿安置标准，确保足额兑现。

实行征地统一区片地价制度，做到同地同价，确保被征地农民受补偿权和发展权。

四要改革补偿安置制度，把社会保障费用纳入征地补偿范畴，在征地补偿时，将社会保障费用单列，作为被征地农民参加社会保障的补助。

3、要注重选择适宜被征地农民的社会保障模式针对被征地农民而言不宜建立独立的保障制度，应与农村、城镇社会保障体系相衔接，建立国家基本保障、集体补充保障、个人参加商业保险相结合的保障模式，并明确不同保障体系中国家、集体、个人的责任，发挥好三者的积极性。

一是要由国家出资建立被征地农民的最低生活保障制度，按照低保标准界定保障对象，科学界定最低生活保障线标准，确保低保资金的财政投入，让被征地农民在遇到生活困难时能享受到最基本的生活保障。

二是要由国家、集体、个人共担，建立被征地农民失地养老保险制度和医疗保险制度。

明确国家、集体和个人的出资比例，建立失地养老保障金，在征地时达到退休年龄的征地农民一次性缴纳养老基本保障生活费，从缴纳养老基本生活保障费的次月按月享受养老基本生活保障待遇。

要坚持因地制宜的原则，从各地经济发展水平和地方财政能力出发，以大病保障制度为核心，致力于建立新型合作医疗保险制度，并以参加商业保险为补充，形成多层次、多形式的医疗保障制度。

三是各农村集体经济组织可以在集体经济财力允许的前提下为被征地农民提供固定补助、临时补助、困难补助、入学补助等保障方式。

被征地农民也可积极参加各类商业保险为家庭和个人提供保障。

4、要加大被征地农民社会保障资金投入和监管力度要按照“政府给一点、集体挤一点、农民出一点、社会捐一点”的模式，多途径筹措社保资金，并以（县）市为单位进行统筹和监管。

各级政府应从土地出让金中按一定比例切出一块，建立被征地农民社会保障资金，专项用于社会保障。

集体和个人投入的来源主要是依法获取土地补偿费、安置补偿费和社保管理费用。

被征地农民社会保障资金应纳入县级社会保障部门管理，以县级为单位建立被征地农民社会保障基金。