公共管理学第4讲公共管理的主体
大学《公共管理学》各章节基础知识点及重点
公共管理学第一讲公共管理学概论问题：1.公共管理与私营部门管理之间的区别。
2.公共管理学对传统行政学的突破。
3.公共管理学产生的时代条件。
4.公共管理学的内涵。
5.公共管理学在中国发展中的地位。
一、公共管理学的内涵。
(一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。
“公共物品”是属于大众所有的物品。
“公共物品”的特性：1）非竞争性。
是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。
2）非排他性。
是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。
“公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。
(二)管理。
是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段对管理的客体加以调节控制的过程。
公共管理。
是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进社会公众利益的职能活动。
公共管理有五个内涵。
1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。
2)公共管理对象是公共事物。
公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系；b.公共事物管理的受益对象是社会公众。
3)公共管理是永恒存在的。
具体的内容随着时代的变迁而调整。
4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作绩效不能简单以利润或效率作为标准。
5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
二、公共管理的具体类型。
“三分法”。
a.公共政策。
是政府制定的，以便于管理。
b.政府管理。
处理公共事物，提供公共产品和服务。
包括行政机关，立法机关，司法机关等。
c.非政府组织管理。
是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。
公共管理学。
是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。
公共管理的主体
公共管理的主体公共管理主体的含义目前在学术界主要存在三种不同的观点。
第一种观点把公共管理主体限定为公共组织体系,包括政府组织与非政府组织两大类。
这类观点认为公共管理主体只包括组织,并不涵盖那些详细行使公共管理权力的个体。
汪玉凯认为,公共管理主体是政府及其他公共机构,徐双敏和丁美东认为公共管理主体是合法行使公共管理职能的机构或组织,公共管理的主体不仅指政府,还包括各类非政府公共组织。
也有学者认为,公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织注; 还有学者指出, 公共管理主体除政府外,还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。
这一类观点认为公共管理主体是从事社会公共事务管理、供应公共产品与服务的组织和部门。
政府是公共管理的核心主体,但不是唯一的主体。
除了以政府为主的公共部门和公共组织外,以非营利组织为主的准公共部门也是公共管理的重要主体,由于市场有失灵,政府也有失灵。
因此,从传统的政府单一主体扩展到包括政府、非政府组织及公民的多中心网络式治理结构已成为公共管理进展的主要趋势。
注目前大多数学者均认为公共管理的主体主要包括政府组织和各种非政府组织,而不包括公共组织的组成人员。
其次种观点则认为,公共管理主体可以认为是等同于公共组织的组成人员。
“主体的划分很难有明确的界限,由于我们对公共服务概念的理解大大扩展了。
公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。
所以,公共管理的主体就成为全部追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非营利机构执行。
”持这种观点的人认为,公共管理活动是需要由持有公共管理信念并实际致力于工作的人来完成的,因此,公共管理的主体当然所指的就是由各种公共组织和非营利组织中的构成人员。
公共管理的主体
工作关系中处于被控制和服
从、执行地位的人员.
工作人员.
被管理者
作为被管理者的社会公众
社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与 存在的基础 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度
社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的 结构设计 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择
（1）决定国民经济和社会发展的基础设施和公用设施 领域 （2）基础工业领域 （3）关系到国家经济命脉的一些支柱性产业 （4）某些高科技产业 （5）对国民经济起重要调节职能的部门
传统公共组织的困境与变革
困境
传统公共组织的困境
科层制组织的内在缺陷 困境 排除了竞争的必要与可能，
组织成员墨守成规，不负责
非政府公共组织的功用
非政府公共组织的社会功用
有6大功能：
1. 2. 3. 4. 5. 6.
社会服务功能 社会沟通功能 社会评价裁断功能 社会调节功能 社会协调代理功能 倡导社会文明职能
事业单位和民办非企 业单位
公共事业组织
主 要 类 型
公共企业组织 社会中介组织
社会团体
民间自治组织
公共事业组织
公共组织是以实现公共利益为目 标的组织,它一般拥有公共权力或 者经过公共权力的授权,负有公共 责任,以提供公共服务、供给公共 产品为基本职能。政府是典型的 公共组织
组
织
非公共组织
公共组织
特 征
基 本 要 素
结 构
类 型
作 用
类 型
组织是人们按照一定的目的、 任务和形式编制起来的社会集 团，是处于一定社会环境中的 各种组织要素的有机结合体， 是为了实现某种目的而有意识 建立起来的人类群体。即组织 是两个以上的人、目标和特定 的人际关系这三种要素构成的 一种特殊的人群关系。 非公共组织一般不以公共利益为目标， 它们所追求和维护的是组织成员的私 人利益。企业是典型的非公共组织。
公共管理学答案
公共管理学答案公共管理学1、公共管理是公共组织运用公共权力，为实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
2、公共管理学是在公共行政学的基础上，融合了现代经济学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的一门新兴学科。
3、公共管理的主体是公共组织，公共管理的客体是社会公共事务。
4、威尔逊在《行政之研究》一书中主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门学科来研究。
5、公共管理学是一门研究公共管理规律的学科，是在公共行政学的基础上发展起来的。
6、公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共管理活动的组织和个人。
7、（不定项）关于公共管理这一概念理解正确的有（公共管理的对象是各种公共事务目标是实现公共福祉和公共利益依据是宪法和法律）。
8、对官僚制度进行了系统分析和论证，并促成公共行政学体系建立的是（马克斯?韦伯）。
9、公共管理学的基本特征有（综合性和独立性的统一理论性与应用性的统一实证性与规范性的统一公共性与管理性的统一）。
10、导致公共管理学在西方兴起的社会因素主要包括（公共财政的压力国际竞争的压力公共物品品质的压力社会管理的压力）。
1、公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式以及管理效果产生直接或间接作用或影响的外部条件的总和。
2、政治环境是公共管理环境中最重要的组成部分。
3、法律环境的优劣，是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。
4、生产力落后、科技水平.教育水平落后是我国现阶段的基本国情.也是我们国家现阶段最基本的公共管理环境。
5、（公共管理环境）是公共部门及其管理者开展活动的根本依据和出发点。
6、（公共管理环境）是公共管理的根本依据和出发点，是公共管理施加影响的对象。
7、公共管理环境的理论依据主要有（辩证唯物主义历史唯物主义开放式系统理论偶然性理论）。
8、关于公共管理环境与公共管理之间的关系表述正确的有（公共管理环境对公共部门的职能起决定和制约作用公共部门职能对公共管理环境的反作用）。
黎民公共管理学第4讲公共管理的主体
第三讲公共管理的主体学习要点：·公共组织与非公共组织的区别·公共组织的基本结构·公共组织的类型和作用·公共组织领导者的领导方式·公共组织的变革第一节公共管理的主体（1）：组织一、公共组织的概念（一）组织所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
政府是典型的公共组织。
此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
（三）公共组织的基本要素与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。
1．物质要素（1）人员。
（2）经费。
（3）物资设备2．精神要素（1）目标。
（2）责权结构。
（3）人际关系。
二、公共组织的性质（一）公共组织与非公共组织的区别1．活动的目的不同。
非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。
公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。
2．为社会所提供的服务不同。
非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。
公共组织则为社会提供公共产品。
3．管理对象不同。
非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。
而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
4．活动的依据不同。
非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。
公共管理学第4讲公共管理主体
普通高等教育公共管理类十二五规划教材
本讲主要对公共管理主体进行了界定，厘清了公共管理主 体的内涵及其特点。其后分别从基本内涵、特点、分类以及相
Designed By HhR 关理论的发展和实践介绍了公共组织、公务员以及非营利组织
等主要的公共管理主体。
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公共管理学
重点问题
普通高等教育公共管理类十二五规划教材
✓ 组织的管理原则和管理方法应当按照环境的变化而灵活运用。
✓ 强调目的与手段并重、效果与效率并行。
✓ 根据组织层次不同而分配不同的职责任务，建立不同的行为 模式。
公共管理学
普通高等教育公共管理类十二五规划教材
组织理论的新发展
➢ 新泰勒主义：重视组织的绩效与成果。 ➢ 有机论与开放型系统论：组织是开放的结构体。
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◆ 公共组织的设计、管理与变革
◆ 公共组织人力资源与公务员制度
◆ 非营利组织与公共管理
公共管理学
一、
普通高等教育公共管理类十二五规划教材
公共管理主体概述
1 公共管理主体的界定
Designed By HhR 把公共管理主体限定为公共组织体系，
Designed By HhR ✓ 解决问题依靠三个层次：决策层级，解决组织与环境的关系 问题；管理层级解决组织内部的统一协调性问题；技术层级， 运用各种技术h知h识r具a体n实@现组1织2目6标.c。om 权变性组织理论－－以变应变
✓ 组织与环境之间的开放与封闭关系应是一种变动性关系，即 根据人员、时间、地点的不同而开放或封闭。
组织目的而做出的贡献，与组织向其成员提供的、 用以满足个人动机需要的“诱因”相平衡。
公共管理学知识重点整理
公共管理学知识重点整理公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
1.公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。
公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
2.公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
3.领域特点：（1）大众管理是一个整合性的概念。
（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。
（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。
（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。
（6）大众管理关注和正视政府改革与再造。
（7）大众管理是一个不同学科配合参与的研究领域。
公共管理学的研究途径大众管理研究大致可分为两种路子，即大众政策路子（Public policyapproach，P路子）和企业管理路子（Business approach，B路子）。
P路子的大众管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，正视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
公共管理学
公共管理学绪论⏹公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
公共管理的主体：公共组织；公共管理的客体：公共事务；公共管理的目的：实现公共利益；公共管理的实质：公共权力的运作过程。
公共管理与私人管理作为人类社会的管理活动来说，公共管理与私人管理（工商管理）之间存在相通之处，都必须履行包括计划、组织、领导、人事、控制、协调等在内的一般管理职能。
当代公共管理的一个显著特点就是将私人管理（工商管理）的一些经验、方法和⏹行政意为国家政务的管理，从本质上是指执行指令和服务。
❑行政是管理活动的一种，把行政从管理中分解出来具有重大意义。
管理则指：（1）实现结果；（2）管理者实现结果的个人责任。
❑“管理”包括“行政”，而且，它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。
行政和管理不是同义词，它们在公共部门中运用的结果也不一样。
⏹公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，公务员执行他人制定的政策。
❑公共行政注重的是过程、程序和符合规定；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。
❑公共管理涉及的内容则更为广泛。
一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现“结果”，即管理者以最低成本取得目标并为此承担责任。
1、公共行政更加重视按设计与计划行事，公共管理更加重视实现公共行政目的的具体“运作”过程及结果；2、现实中.公共行政更加强调政治的、法律的手段,公共管理则更加强调管理过程中的管理的、经济的手段。
第一章公共组织理论公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
⏹NGO非政府组织，是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。
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第三讲公共管理的主体
学习要点：
·公共组织与非公共组织的区别
·公共组织的基本结构
·公共组织的类型和作用
·公共组织领导者的领导方式
·公共组织的变革
第一节公共管理的主体（1）：组织
一、公共组织的概念
（一）组织
所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）公共组织
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
政府是典型的公共组织。
此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
（三）公共组织的基本要素
与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。
1．物质要素
（1）人员。
（2）经费。
（3）物资设备
2．精神要素
（1）目标。
（2）责权结构。
（3）人际关系。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别
1．活动的目的不同。
非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。
公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。
2．为社会所提供的服务不同。
非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。
公共组织则为社会提供公共产品。
3．管理对象不同。
非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。
而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的
管理措施，全体社会成员都必须遵从。
4．活动的依据不同。
非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。
公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。
依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质
1．社会性。
2．权威性。
3．法制性。
4．系统性。
5．主动性。
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构
图3-1 层级领导关系
公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。
中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。
中层公共组织为半封闭半开放系统。
基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。
其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。
公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。
优点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点：
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。
（二）公共组织的横向结构
1. 按业务性质分工
按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。
例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。
优点：
（1）符合分工专业化的原则。
每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。
（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。
同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。
（3）体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：
（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。
（2）分工过细，易造成部门林立。
（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。
2. 按管理程序分工
按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。
公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。
优点：
（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；
（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；
（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：
（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。
3. 按管理对象分工
按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。
这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。
如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。
优点：
（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。
（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：
（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。
（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。
（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。