西部集体林区天保二期工程民生影响评价_以云南省玉龙县为例
权威解读 天然林资源保护工程二期政策
权威解读天然林资源保护工程二期政策国家林业局天然林保护工程管理中心指导思想基本原则主要目标工程二期总投入资金2440.2亿元，其中：中央投入2195.2亿元，地方投入245亿元。
指导思想：高举中国特色的社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以巩固一期建设成果为基础，以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，以调整完善政策为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。
基本原则：坚持因地制宜，分区施策；坚持以人为本，保障民生；坚持政策引导，促进改革；坚持事权划分，分级负责。
主要目标：到2020年，新增森林面积7800万亩、森林蓄积11亿立方米、碳汇4.16亿吨；工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加，同时为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，实现林区社会和谐稳定。
工程实施范围有所扩大天然林资源保护工程（以下简称天保工程）二期与一期相比，省（区、市）数量不变，县（局）数量适当调整。
工程一期涉及长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等重点国有林区共17个省（区、市）。
其中：长江上游包括四川、云南、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市）；黄河上中游包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）；东北内蒙古等重点国有林区包括内蒙古、吉林、黑龙江、海南、新疆5省（区）。
二期实施范围在一期原有范围基础上，增加了丹江口库区的1 1个县（区、市），其中湖北7个、河南4个。
新增的11个县，既是国家生态重点保护区域，也是国家级重点公益林建设区，还是国家南水北调中线工程的水源地。
政策调整呈现七大亮点天保工程二期与一期相比，中央投入政策更加体现以人为本的精神，符合实际，更加具有针对性和可操作性。
这些政策变化与调整，也是工程二期的亮点。
天保工程二期方案
天保工程二期方案一、项目概述天保工程二期是在天保工程一期基础上继续完善和拓展的项目，主要包括道路交通改善、水利设施建设、环境保护和生态恢复等内容。
项目位于我国西北地区，是一个重要的基础设施建设项目，涉及到许多方面的工程和技术。
二、项目背景天保工程二期是根据国家发展规划和政府工作报告而提出的，旨在加强基础设施建设，提高生态环境质量，改善人民生活水平，促进经济社会发展。
项目背景主要包括以下几个方面：1.我国西北地区交通基础设施不完善，交通堵塞问题严重。
2.水利设施建设尚未完善，水资源开发和利用率不高。
3.环境保护和生态恢复工作亟待加强，生态环境质量不容乐观。
4.国家对西北地区发展有战略意图，并提出了一系列发展规划和政策措施。
三、项目目标天保工程二期的总体目标是改善西北地区基础设施状况，提高生态环境质量，促进经济社会发展。
具体包括以下几个方面：1.道路交通改善：加强交通基础设施建设，提高道路通行能力，缓解交通拥堵问题。
2.水利设施建设：完善水利设施，提高水资源开发和利用率，保障农田灌溉和城市供水。
3.环境保护和生态恢复：加强环境保护工作，改善大气、水体和土壤环境质量，保护生物多样性。
4.促进经济社会发展：提高基础设施建设水平，促进经济增长，改善人民生活水平。
四、项目内容天保工程二期主要包括以下几个方面的内容：1.道路交通改善：修建新的高速公路、改造提升现有道路、建设立交桥和隧道等。
2.水利设施建设：修建新的水库、引黄入甘工程、扩建灌溉渠道等。
3.环境保护和生态恢复：开展大气污染治理、水体净化、土壤修复，推进生态保护工程。
4.促进经济社会发展：建设新的产业园区、提升城市工业基础设施、完善城市公共服务设施。
五、项目规模天保工程二期的规模较大，投资额较高。
项目总投资额达到数千亿元，覆盖范围广泛。
具体规模包括：1.道路交通改善：道路总长度达到数千公里，新建立交桥、隧道数十座。
2.水利设施建设：新建水库若干座，灌溉渠道数百公里。
天保工程实施成效及二期工程建设对策
增长和 生态效益的最大化。
【 关键 词】 天保 工程 ； 工程 实施成效 ； 二期 工程
Hale Waihona Puke 天然林资源保 护工程 是国家治理 生态环境 的六大林 业重点工程 之一 ． 黄龙 山林 业局 １ ９ 年 １ 月全面停止 了天 然林 的商 品性采伐 ． ９９ ０ 职工 由砍树人变 为护林人 ． 森林资源 得到有效管 护 ． 工程 区森林 资源 实现 了森林 面积 、 森林覆盖率 、 活立木蓄积 三个 同步增长 。 森林群 落结 构、 生物多样性 明显改善 ， 较好 的完 成了天保 一期工程建 设 的 目 和 标 任务 。
失修 ， 遭雨水 冲毁 ， 现有林 道路 断桥塌 ， 枝梢遮挡严重 ， 车辆无法通行 ， 直接影 响森林管护 和火 灾扑救。黄龙山林 区林分质量 高 ， 油松林集 中 连 片． 一旦 引起 火灾扑救难度大 ． 缺乏有效的防火隔离带 现有 的扑火 机具 、 通讯设施 、 通工具 陈旧简陋 ， 林防火 责任重大 ， 务更加 艰 交 森 任
巨。
１ 工 程 实 施 主 要 成 效
１ ． 然林资源得到有效保护 ． ． 火 １ 森林 面积不 断扩大 通过十多年的有效保护 和公益林建设 ． 长期消耗森林 资源的势头 得 到有效遏制 ． 森林资源 总量不 断增加 ． 呈现恢 复性增长 的 良好态势 。 工程 区于 １９ ９ ９年全面停止 了天然林 的商品性采伐 ．职工 由砍树人变 为护 林人 ， 森林资源得到有效管 护 ， 通过 人工造林 、 山育林 等生态恢 封 复措 施 ． 森林 面积净增 ２ ． ０１ 亩 ． ９万 森林蓄积净增 ３ ５立方米 ． ０ 森林覆 盖率 由 ８ ． ４６增加 到 ９ ． ０４ ％．提 高 了 ５８个百分 点 ．森林 碳汇增 加 了 ＿ １ ８１万吨 。通过工程实施 ． ２． 森林 面积不 断扩大 ． 林分质量不断提高 。 １ 生物多样性得 到有效保护 ． ． ２ 生态状况明显好转 是 随着 森林植被 不断增 加 ． 森林生 态系统 功能逐步恢 复 ． 生态 ３ 二期工程后续政策建议 状况 明显改善 ． 森林 的群落结 构趋于合理 ． 水源涵 养等生态 功能 明显 增强 ， 所到之处 ， 目青山 ， 满 森林 壮观 ， 令人振奋 。 二是生物物种不 断丰 ３１ 加强天然林资源保护力度 ． 富。 随着林草植被 的增 加 ． 动植 物生长环境得到 明显改善 ， 国家一级保 是进 一步促进 森林资源大 幅度增长 ． 生态环 境继续改善 ： 二是 护 动 物 褐 马鸡 种群 数 量 不 断 扩 大 ． 由 １０多 只增 加 到 １０ 已 ２ ９ ０只 左 右 ． 进一步调 整优化产业 结构 ． 调整 优化林 产品加工 、 下种植 等非木 质 林 多年不 见的金钱豹也重 现林 区 ， 环颈雉 、 子 、 猪等动物 随处可见 ， 产业及其 他服务业结 构 ： 狍 野 三是加 大林 区基 础设施建 设投资 ． 通过解 决 动植物基 因 、 物种 和生态系统的多样性得到有效保护 。 林 区职工住房及其水 、 通讯 等配套设施 建设 ． 电、 不断改 善职工生产 生 １ 民生得 到有 效改善 ． ． ３ 林区社会保持稳定 活条件 ． 拓宽 职工就 业渠 道 ， 加林 区职工的收入 ． 增 使林 区社会呈现 出 工程实施 十多年来 ． 对改善林 区民生和建设林 区和谐社会发挥 了 和谐稳定 的良好局 面 定作用 一是林 区职工收入不断增加 ． 天保工程 国家投入成 为林业 ３２ 加快 国有林场 改革步伐 ． 职工 收入和社会保 障的主渠道 。天保工程缓解 了林 区资源危 困局 面。 是调整 国有林 场的性质定位。结合森林分类 经营 ． 将生态公 益 二是社会保 障不断完善 ， 职工养老 、 医疗 、 工伤 、 失业 、 生育等五项 保险 性 国有林 场的性 质应 改变为国家生态公益性事业 单位 ．定员定 编 ． 事 补助政 策基本得到落实 业 经费列入政府 财政预算 ． 实行全额拨款 二是 加快 国有林场森林 资 源 流转 步伐 。对国有林场全面进行一次清产核资 ． 在明晰产权 和维护 ２ 工 程 实 施存 在 的 主 要 问题 生 态安全 的前提 下 ． 鼓励林 场职工承 包管护 和开发林地 ． 国有林 场 对 零 星分散 的浅 山区 ， 明晰产 权 ， 在 明确责任 、 少人员 的前提下 ， 减 可与 ２１ 静态的工程投资与动态 的经济运行矛盾 突出 ． 实行委托管护 。 三是鼓励 国有林场 大力发 展林 业产业 。 是投资标准偏低 国家天保资金标 准是 以 １９ 年 的森林 资源 当地农 民协商 ， ９７ 积极发 展“ 、 、 、 ” 名 特 优 新 经济林 、 花卉苗 木 、 数 据和职 工工资基 数 （６ ０元， 核定 的 ， ７８ 年） 按照每 人 ３ ０公 顷的管护 结 合林 场 自身 资源优 势 ， ８ 珍 繁殖 、 栽培 等新兴产业 ， 大 面积 ． 每人每年 １０ ０元 的管护事业费用 ， ２０ 一定 １ 年不变 。随着社会 森林食 品、 贵药 材 以及 野生动植物 驯养 、 １ 发展 ． 物价上 涨和职工 工资水平 的提高 ． 种静态投 资 已与现 实严重 力培育新的林业经济增长点 这 ＿ ３ 实行分类经 营 脱节 ． 天保资金缺 口越来越大 二是 职工 工资和福利待 遇与社会工资 ３ 理顺管理体制 ． 目前 ， 制约林业发展 的主要瓶颈是体 制问题 。 天保工程实施前 ， 黄 水平差距进一步拉大 ， 不和谐 、 不稳定 因素明显增加 。 三是社会保障费 事业单位 ． 企业管理 ” 此间 ． 。 经济来源主要依靠木材 用居高不下 ． 随着职工 工资 的不 断上涨 ． 以档案工 资为基数计 算缴纳 龙 山林业局实行“ 木材加工收入 。 天保工 程实施 后 ． 使原来的木材经营型转变为 资 的社会保障费用也在相应增大 ． 位负担不断加大 四是缺乏必要 的 生产 、 单 所担负 的任务发 生 了根 本性 的变化 ． 原来所 定 的“ 业单 事 管护和工作经费 。 工程 实施后 ， 由于国家投资标准偏低 ， 所拨经费连人 源管 理型 ． 企业管理 ” 的管理体制 与变 了的单位性 质和工作职能 不相适应 ． 既 员经费都满足不 了， 加之我局 缺乏稳 定的财源 ， 自有 资金短缺 ， 导致必 位 ． 也不 要的管护经费没有保 障．给管护 和 日常管理工作带来 了很 大困难 ． 严 不符合担负任务发生 了变化 的要求 ． 符合经营森林 的长周期和 连 续性的特点 ． 与社会 主义 市场经 济体制也 不相适应。 中共 中央 国务 院 《 重影响了局 、 场经济 的正 常运行 关 于加 快林业发 展的决定 》 中发 ［ ０ ］ 号 ） （ ２ ３ ０ ９ 中已明确指 出 ： 深化 国 “ ２２ 落后 的基础设施与重大 的管护责任不相适应 ． 是管护站点偏僻 ． 活条件 十分艰 苦 大部分林 场的场部和管 有林场改 革 ．逐步将 其分别 界定为生态 公益型林场 和商 品经营型林 生 对其 内部结构 和运 营机 制做 出明确 相应调整 生 态公 益型林场要 护站始建于上个世纪六 、 十年代 ． 七 房屋普遍破 旧老化 。 近年来市政府 场 ． 按从 事公益事 业单位管 理 ． 需 所 虽拿出一定财力解决 “ 三无 ” 护站建设 问题 ． 目 管 但 前仍 有机关办公楼 以保护 和培育森林 资源为主要任 务 ． 在政府对林业 的投资 中规 定 及６ 个场 部 、５ 管护站急需 更新改 造或新 建 ， ｌ个 饮用水 不达标 。 部分 资金按行政隶属关 系由同级政府 承担。” 要把公益林建设 、管理 和重大林业基 础设施建设 的投 资纳入各级 政 管护站不通 电话 林 区职 工看病 难 、 出行难 、 会亲难 、 子女上学难 的矛 “ 并予 以优 先安排 。” 这就 对 国有林业 （ 下转 第 ４ ２页 ） ３ 盾非常突出 二是森林 防火设施 落后 ． 原有防火通道在 停采后大面积 府 的财政 预算 ，
天保工程二期生态监测存在的问题及对策
中图分 类号 ： ￥ ７ １ ８ ． ５ ５
文献标识号 ： Ｂ
文章编号 ： １ ６ ７ １ －４ ９ ３ ８ （
Ｉ ’ Ｖ１ Ｔ ． １ ｎ １ ｄ Ｒ／ ｉ ｒ ｎｋ；１ 、 ｔ ９ ｎ１ １ ｎ ｎ１ １
人工 造林 以及生 物 多样 性 的监 测 方 法 、 指标 均 没 有 涉 及， 对 天保 工程 二期 末估 算 森 林碳 汇 和 掌 握公 益 林 建
设动 态 以及 评 估 天保 工 程 二 期 生 态 效 益 不 能 提 供 科
学数 据 。
２ ． ２ 监 测 方 法 不 统 一
程生态效益提供基础数据； 为森林碳汇计量提供 科学 依据 ， 为 国家履行 节能减 排 的国际义务提供 技术 支 撑； 为制定 天保 工程 生态 建 设 规划 提 供决 策 依 据 和 政 策建议 。 天保 工程二 期伊 始 ， 国 家林 业 局 和甘 肃 省 林 业厅 就高度重视此项工作 。甘肃省林 业厅将 此项 工作作 为二 期 的重要工 作 编人 天 保 工程 二期 方 案 ， 甘 肃 省 天 保办将 此项 工 作 落 实 到 全 省有 代 表 性 的 天保 工 程 实 施单 位 。但 是 ， 作为 天保 工 程 实施 单 位 开展 此 项 工 作 则无 从着 手 。一 方 面 是 由于 国家 天 保 中心 和 甘 肃 省 林业厅没有 出台天保工程生态监测 的相关的办法和 细则 ， 实 施 单 位 开展 工 作 没 有 抓 手 ； 另 一 方 面 生 态 监 测作为一项科研工作 ， 天保工程实施单位不完全具备 开 展此 项工作 的手 段 和条 件 ， 而 国家和 省 上 又 没有 配
确， 并 且 对 开 展 监 测 工作 的人 员 没 有 实 施 任 何 培 训 ，
1天保工程二期政策与主要措施
天然林保护工程实施期限”; • 2009年中央一号文件又明确了 “增加天然林保护投
资，抓紧研究延长天然林保护工程实施期限有关政策” 的要求; • 2010年中央一号文件指示要“延长天然林保护工程
实施期限，抓紧制定实施办法”
二、天保工程一期成效
（一）森林资源恢复性增长，生态状况明显好转 森林面积和森林蓄积持续增长，有效管护森林资源
5.09亿亩，森林面积净增2421万亩，森林覆盖率增加4.1 个百分点，森林蓄积净增2.73亿 立方米。累计调减木材 产量8426万立方米，减少森林资源消耗1.44亿立方米。 生态状况明显改善。据松花江一级支流汤旺河2008年的 水文资料，泥沙含量由1997年的39.1 克/立方米降为 16.1克/立方米，降低了58.8%；泥沙输送量由1997年的 25万吨/年降为2.57万吨/年，降低了89.7%。野生动物植 物生存环境不断改善，生物多样性得到有效保护，国家 重点保护的野生动植物数量明显增加。
形成过程 四部委(国家林业局、发展改革委、 财政部和人力资源社会保障部 )开
展了富有成效的调研，形成了大
量的调研成果，在天保实施期间
深入调研
解决了许多问题的同时，留下了 非常具有指导意义的政策建议；
全面总结 中期评估 专题调研 充分协商 专家论证
对17个省（区、市）20个省级单位工程一期 实施成效、经验和问题进行了全面总结
二、天保工程一期成效
（三）减轻了企业负担，促进了森工企业改革 根据35个重点国有森工企业监测数据反映，到2008年底，
企业负债下降了63.4%。各地结合实施天保工程、积极推动森工 企业改革。内蒙古、吉林森工集团等单位剥离了企业办社会职能， 将企业所办的学校、医院等机构和人员移交地方政府管理。新疆 自治区全面停止山区天然林采伐后，将天山西部林业局和阿尔泰 山林业局等森工企业从采伐木材转向保护森林资源，经费纳入地 方财政预算。吉林森工集团将木材加工业全部实施股份制改造， 辅业全部转为民营，实行市场化运作。内蒙古森工集团在全林区 实施了辅业改制工作，实现了国有资产、国有职工身份“双退 出”。大兴安岭林业集团开展了林业局内部政企分开、事企分开、 资源管理与生产经营分开改革试点。这些改革和探索，为建立天 然林保护长效机制奠定了重要基础。
云南省天然林资源保护工程二期县(局)实施方案编制细则(修改)
目录第一章总则 (1)第二章信息收集及分析评价 (7)第三章编案的指导思想、遵循原则、目标和布局 (10)第四章森林分类经营区划 (12)第五章森林管护设计 (16)第六章公益林建设规划设计 (22)第七章森林抚育规划设计 (27)第八章职工分流安置与社会保障体系建设规划 (30)第九章工程支撑保障体系建设 (33)第十章工程资金投入估算与效益分析 (34)第十一章绘制图面材料 (38)第十二章实施方案文件组成 (39)天然林资源保护工程二期云南省县（局）级实施方案编制细则第一章总则第一条为确保我省天然林资源保护工程二期顺利实施，规范设计单位编制县（局）级实施方案的技术标准和方法，特制定本细则。
第二条编制县（局）级天然林资源保护工程二期实施方案（以下简称《实施方案》）的目的是结合工程区各县（局）的实际情况，具体分解落实国家天然林资源保护保工程二期所确定的目标和任务，使工程实施具有更强的可操作性。
确保中央和省的决策、建设任务、目标和投资落到实处，为工程的组织实施、管理、检查和监督提供科学依据。
第三条编制实施方案的依据一、党中央、国务院关于加强天然林资源和生态环境保护的有关指示；二、国务院第138次常务会议审议批准的《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案》；三、国家林业局、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合下发的《关于继续组织实施长江上游黄河上中游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程的通知》（林规发[2011]21- 2 -号）；四、国家林业局、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合下发的《关于编制天然林资源保护工程二期省级实施方案有关事宜的通知》（林规发[2011]168号）；五、《国务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国发〔2011〕3号）;六、国家林业局、财政部《国家级公益林区划界定办法》（林资发[2009]214号）;七、国家、省、州（市）、县（局）有关林业发展规划；八、近期（三年内）的森林资源二类调查成果资料以及森林分类区划有关成果资料；九、省林业厅关于编制天然林资源保护工程二期县（局）级实施方案的有关规定和要求。
国有林场天然林保护工程绩效评价及建议
２ 天 保 工 程 实 施 的 绩 效 评 价
２１ 生 态 成 效 ．
远发 展 的高 度 ， 出 以保 护 森林 生 态 、 设 生态 环境 、 善 提 建 改
生态 环境 的一项 重 大林 业 生态 建 设 工程 。 该工 程 的根 本 宗 旨是 从根本 上遏 制生 态坏 境恶 化 ， 保护 生物 多样 性 ， 进社 促 会 、 济 、 境 的可 持续 发 展 ； 本 目的是 通过 对 天然 林 的 经 环 根
济相 对 其他 县 市较 为 发 达 。 县总 面 积 １ ２ ｍ ， 辖 ｌ 全 １ 下 ５ ｋ ４ 个 乡（ ） １９个 行政村 ， 口 ２ ． 镇 ，５ 人 ０７万人 。
资源 现 象 时有发 生 ， 森林 资源 管 护 难度 加 大翻 １ ９ 。９ ９年天 保 工程 实施 后 ， 木材 禁 伐 ， 大量 富余 职 工分流 安置 从事 森林 管
烧 材 人数 不断 增加 ， 区 人均收 入水 平不 高 ， 林 乱砍 滥 伐森林
龙里林 场 始建于 １５ ９ ７年 ， 省林 业厅 直接 管 理 的国 有 属
大 型林 场 。 场 建 制正 处级 ， 属差 额 拨款 事 业单 位 。 有 林 现 现 职 工 ５ １名 ， 中在 职 职工 ２ ８名 （ 业技 术人 员 ６ ７ 其 ５ 专 ８名 ， 技 术 职 工 １０名 ） 离 退 休职 工 ３ ３名 。 场 建 址 于贵 州 省 龙 ９ ， ｌ 林 里县 ． 贵 阳市 毗邻 。 里县 是 西 南 出海 口 的必 经之 道 ， 与 龙 经
基本 情况 、 绩效 评价及 建设论 述如 下 。
１ 天 保 工 程 基 本 情 况
１１ 工 程 区 概 况 ．
天 保工 程实施 前 ， 场 主要经 济收 入 ３ ％靠财政 拨款 ， 林 ０ ７ ％靠木 材 生产 、 化 工 、 材加 工 、 辆 营运 、 卉 苗木 等 ０ 林 木 车 花 收 入 来 维持 。 由于过 度 采伐 ， 森林 资源 枯竭 ， 采伐 的木材 可 逐渐 减 少 ， 木材经 济 不能 维持林 场 的生存 和发 展 ， 场逐 渐 林 陷 入 困境 之 中 。 由于林 区经 济来 源 主 要 依 靠农 业 、 又 畜牧 业、 采矿 业及 林 业 ， 随着 畜 牧业 、 矿业 的发 展 ， 采 煤价 上 涨 ，
玉龙县天然林保护工程后续发展管理探讨
玉龙县天然林保护工程后续发展管理探讨作者：奚红梅来源：《现代园艺·下半月园林版》 2017年第5期摘要院天然林保护工程是我国为控制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会可持续发展的重要计划工程。
通过实施天然林保护工程，能够严格管护生态公益林资源，杜绝乱砍滥伐，让森林生态资源与林区经济协调发展，并实现相关资源的配置优化。
基于此，对玉龙县天然林保护工程后续发展管理进行了探讨，并提出了一些策略，以供参考。
关键词：天然林；保护工程；后续发展1 玉龙县天然林保护工程概述玉龙县是云南境内重点林区县之一。
全县林业用地面积接近50 万hm2，有林地面积超过40 万hm2，全县整体森林覆盖率高达65%。
作为云南地区重点林区，玉龙县林区建设一直备受关注。
实施天然林保护工程以来，已经达到阶段性目标。
林区已经具备了一定的生态、社会及经济持续发展能力。
但目前林区发展主要还是依靠政策及政府投资带动，尚无法实现“自给自足”。
因此，需要进一步加强玉龙县天然林保护工程后续发展管理，并逐步缓解林区资源保护及经济发展的矛盾，实现林区经济机生态协调发展，创造出更大的经济效益与社会效益。
2 玉龙县天然林保护工程后续发展过程中存在的问题分析玉龙县天然林保护工程后续发展与项目自身生态效益及经济效益产出存在密切联系，但在其发展过程中，森林资源保护及经济发展始终存在不可避免的矛盾，这种矛盾对天然林工程持续发展产生了一定的阻碍。
这就要求天然林工程后续发展过程中，要建立完善、科学、合理的森林资源管理机制。
客观上来看，林业是典型的基础产业，并具有公益属性，不仅承担了林产品供给，同时还承载了生态建设的重要任务。
天然林保护工程的实施一定程度上增加了森林资源，并带来了大量的生态环境服务。
森林资源数量的不断增长以及生态环境的持续改善，能够为农业、牧业生产提供更好的条件[1]。
尽管天然林保护工程是由政府公共投入，属于公益性项目。
但具体实施过程中，却是依靠私人生产行为进行。
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·重点工程·
林业经济
2015 年第 6 期
开始涉足研究制度伦理学。而标志着民生问题正 式进入学术理论领域的是 1971 年罗尔斯《正义论》 的问世。国外学者从森林资源的角度对民生问题 进行的研究主要是结合一定的地域研究森林与民 生的关系、森林保护对改善民生、可持续发展的影 响以及改善民生的对策。
（6）工程区职工住房建设。工程二期方案要求 加快国有林区森工企业、国有林场的棚户区和危旧 房改造工程。每户 50m2为政府补助核定标准，对于 民族地区的大家庭情况可以适当放宽标准，但幅度 很小。改造投入具体为：中央补助 1.5 万元，省级政 府补助 1 万元，企业补助 2 万元，职工个人承担 1 万 元。争取在天保二期工程完成后，基本消除天保工
李 谦等：西部集体林区天保二期工程民生影响评价
程区的棚户区。
用地面积为 49.33 万 hm2，占全县土地面积的 67%。
3 西部集体林区天保工程二期工程民生评价 指标体系构建
其中，有林地面积 39.21 万 hm2，占林业用地面积的 84.78%，森林覆盖率达 72.3%。玉龙县公益林面积 29.66 万 hm2，其中，国家级公益林面积 23.04 万 hm2，
根据西部天保工程的特点，按照系统性、客观 省级公益林面积为 6.49 万 hm2，市级公益林 0.134 万
性、可操作性、简洁性、前瞻性和以人为本的原则， hm2，全 县 公 益 林 比 例 为 60.1%（玉 龙 县 年 鉴 ，
将其民生影响评价指标体系分为 3 个层次（目标层 2011）。县林业局下辖 16 个乡（镇）林业工作站，1
No.6 2015
林业经济 FORESTRY ECONOMICS
·重点工程·
西部集体林区天保二期工程民生影响评价
——以云南省玉龙县为例
李 谦 赵文博 支 玲
（西南林业大学经济管理学院 昆明 650224）
摘 要：按照系统性、可操作性等原则，在建立西部集体林区民生问题指标评价体系的基础上，以云南省玉龙
（2）提 高 收 入 。 通 过 不 断 扩 大 林 区 的 就 业 渠 道，提高林业职工的收入。同时二期有效地兼顾了 一期工程中天保工程与集体林权制度改革冲突造 成的林农补偿问题，对于不同级别的公益林适用不 同的补偿标准，同时放活商品林经营，提高农民的 林业收入。
（3）职工社会保险。由于林区经济发展长期落 后，很多工程实施单位仍无力承担应依法缴纳的社 会保险资金，工程二期中央财政将继续给予这些单 位补助。继续延长工程一期的 5 项保险补助政策和 企业负担的缴费比例，其中：基本养老 20%，基本医 疗 6%，失业保险 2%，工伤保险 1%，生育保险 1%，合 计为 30%。
——A Case Study of Yulong County in Yunnan Province
Li Qian Zhao Wenbo Zhi Ling (School of Economics and Management, Southwest Forestry Unversity，Kunming 650224)
天保工程二期与一期相比，具有更强的针对性 和可操作性，加大了改善天保工程区内民生问题的 力度。其政策内容主要包括 6 个方面。
（1）扩大就业。二期工程不再进行国有职工一 次性安置，趋向于解决职工就业问题。通过增加中 幼林抚育、森林管护等新任务，增加就业岗位，保证 工程区国有职工充分就业的同时为社会创造一定 的就业机会。
局、天保办、水利局、农业局、扶贫办、统计局、林业 个重点森工企业停业转产，人员分流。目前黑白水
站、乡镇等单位及部门和大量农户，调查涉及 4 个乡 林业局在册人数 595 人，其中：离退休人员 431（其
镇，17 个村民委员会，取得农户问卷调查 91 份。
中：离休 23 人）人、在职职工 164 人；巨甸林业局在
livelihood is better. But the effect of single indicator is different, the social security is the best, the income is the low⁃
est.
Key Words: the phaseⅡof Natural Forest Protection Program; people’s livelihood; evaluation; Yulong country
24
种分析方法无法评价目标值或者理想值的实现情 况。基于此，本文拟在建立天保工程区工程二期民 生问题指标体系的基础上，运用层次分析法对民生 问题指标的权数进行确定；运用距离函数模型评价 法，对天保区工程二期民生问题的改善情况做出评 价，以期剥离其他因素的影响，突出天然林保护二 期政策的单一影响。
2 天保工程二期民生政策回顾
西部地区是我国主要林区，是国家天然林资源 保 护 工 程 重 点 建 设 区 域 ，也 是 我 国 经 济 欠 发 达 地
国外对于民生问题的研究较早，但民生概念没 有明确地提出来，关注的内容主要涉及教育、就业、
区，同时又是长江、黄河等江河的发源地。国家天 医疗、收入、社会保障等方面。20 世纪中后期，人们
ciples，the paper takes Yulong country as an example, evaluate the impacts of the Second Natural Forest Protection Project on people’s livelihood through the Analytic Hierarchy Process (AHP) and the distance function model eval⁃ uation method. The paper found that the distance function is low, it means that the effect of improving people’s
Abstract: It is benefit to evaluate the Second Natural Forest Protection Program by evaluating the impact of people’ s livelihood in the second Natural Forest Protection Program Region. According to the systematic，operability prin⁃
4.1 案例点概况
册人数 296 人，其中：离退休人员 179（其中：离休 14
DOI:10.13843/ki.lyjj.2015.06.005
The Impact Evaluation of People’s Livelihood in the PhaseⅡof Natural Forest
Protection Program Region in the Western Region
A、准则层 B、指标层 C）,如表 1 所示。
个林场、2 个木材检查站、2 个省级自然保护区（玉
4 西部集体林区天保工程二期工程影响评价 ——以玉龙县为例
龙雪山省级自然保护区和丽江拉市海省级高原湿 地自然保护区），共有干部职工 309 人。县内驻有省 属黑白水林业局、巨甸林业局和县属森龙集团等重
为获取相关数据，课题组走访了案例县的林业 点森工企业，1998 年启动天然林资源保护工程后，3
自 2000 年正式启动天然林资源保护工程第一 然林资源保护工程要求，对长江上游、黄河中上游
期工程以来，我国的森林资源改变了以往过度消耗 的状况，逐渐实现恢复性增长，但同时，工程区民生
地区天然林全面禁伐，对国有林场和森工企业职工 分流、转产、下岗也有一定的限制，林区民生问题在
问题突出，主要表现在森工企业收入减少，职工工 资普遍低于社会平均水平；缺少就业岗位安置富余 职工；林区职工社会保障建设不到位；林农收入下 降，经济补偿缺位；林区棚户区、危旧房依然存在， 职工住房问题没有得到妥善解决等问题。2011 年 开始实施的天然林保护二期工程，重点解决天保工 程区内的民生问题，国家加大了改善天保工程区内 民生问题的力度。二期政策更加关注民生、农民利 益和西部经济发展，旨在实现林区和谐发展。
收稿日期：2015-02-08 作者简介：李谦，西南林业大学经济管理学院副教授，硕士生导师。研究方向：林业经济，林业财务与会计。通讯作者：支玲，西
南林业大学经济管理学院教授，博士。研究方向：林业经济，项目管理。 基金项目：国家自然科学基金“西部集体林区后天保工程时期的生态补偿机制研究”（编号：71273215）。
西部地区较为突出。工程实施 3 年来的政策效果如 何？本文将通过建立涵盖天保工程区民生问题所 涉及领域的指标体系，以玉龙县为例，对天保工程 区工程二期民生问题，以社会发展的一般规律为基 础，结合林业行业的特点，对其进行分析与研究，补 充现有研究成果限于地域研究的不足，拓展研究民 生问题的领域。
1 国内外民生问题研究现状
（4）资源环境。从单纯保护转向保护与培育并 举，更加注重森林经营和森林质量。预计到 2020 年 二期工程结束之时，森林面积新增 520 万 hm2，全国 重点国有林区森林资源进一步得到休养生息。
（5）林区基础设施建设。工程二期方案要求， 各级政府应对林区道路、供水供电等公益事业进行 相关行业规划，逐步解决林区基础设施建设滞后的 问题，带动林区走出经济发展的困境。