我国城市水污染防治存在的问题与对策

我国城市水污染防治存在的问题与对策

摘要：水是自然界普遍存在的物质之一。没有水就没有生命，水是生命之源，是人类生活上不可缺乏之物质、人体组织中水份占人体重量的百分之六十到七十，其他动物或植物其体内的水份也占百分之五以上，可见水是维持生命不可缺少的物质。随着工业进步和社会发展，水污染亦日趋严重，成了世界性的头号环境治理难题。水污染防治是中国环境保护事业一项长期的基本国策，必须给予高度重视。目前我国城市水污染防治，在工业废水和生活废水的控制、地下水资源保护、监管体制等方面面临许多问题。本文分析了政策、经济体制和立法机制方面的原因，并针对我国城市水污染防治立法中的问题，提出完善的建议。

关键词：问题、对策、环境保护

伴随经济快速增长和人口不断增加，我们国家对水资源的需求日益增大而水环境污染程度则日渐加深，生态建设和环境保护的形势日益严峻，水资源约束经济发展的矛盾逐渐凸显，日益严重的水环境及一系列水污染事件，不仅威胁着人民群众的生活安全，成为经济发展的瓶颈，更有可能颠覆我们业已取得的改革成果。因此，在水资源越来越重要和紧缺的今天，水污染防治也就更加重要、刻不容缓。

我国作为处于社会主义初级阶段的发展中国家，城市在整个国民经济中扮演着重要角色，所以我国的环境问题也首先在城市中突出地表现出来，其中水环境的污染更是令人触目惊心。为此，如何完善城市水污染防治，更有效地控制我国水污染，改善城市水环境质量，使城市在社会经济方面实现全面、持续、稳定的协调发展，已成为一个迫在眉睫的问题。

一、城市水污染防治存在的问题

经过20多年的发展，我国城市水污染防治立法的进步是有目共睹的，基本上使城市水污染防治工作做到了有法可依。但是，纵观整个体系，不难发现其中尚存在不少缺陷。具体表现在：

(一)工业废水和生活污水污染控制的立法不完善

城市废水包括工业废水和生活污水。这两者一直是我国城市水污染的重要方面。但目前我国对工业废水和生活污水的防治立法仍存在许多问题。

1、环境影响评价的范围和内容太窄

我国的环境影响评价对象只侧重于建设项目层面，导致许多不可避免的缺陷：建设项目处于整个决策的末端，所以建设项目环评只能做修补性努力，并不能影响最初的决策和布局，也不能指导政策或规划的发展方向。但从实践上看，

我国诸多环境问题，实质上是由于政策不当或失误丽引起的。我国城市建设中曾经片面强调变“消费城市为工业城市”，只注重它的经济功能，而忽视它的环境功能，结果导致了城市水环境的严重污染和破坏，反过来也阻碍了城市经济功能的发挥。如果能对政策进行环境影响评价。认真评定其执行后可能产生的环境效应，使决策者的环境意识得到增强，上述问题完全可以得到避免。这种局面在《环境影响评价法》中已得到初步改善，该法第4条规定：“制定对环境有影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件；编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划”，应当进行环境影响评价。这样规定有利于保证政府及有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策和规划时能根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因宏观决策的不当给城市水环境带来不可避免的损失。

2、控制生活污水的立法比较单薄

生活污水是我国城市水环境的重要污染源，然而我国关于控制、减少生活污水的立法比较单薄，具体表现为：

(1)浪费水的法律责任不明。水资源的浪费一方面使本来就匮乏的城市水资源愈发紧张，二来也大大增加了生活污水的排放量。可以说现在我国浪费用水基本上处于失控状态，皆因对其制裁无据所致。《水污染防治法》作为一部污染防治单行法，着眼于保护水资源的质，使其避免因污染而失去利用价值，因此要实现从“量”。法律要求各单位应当采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率”，却没有规定浪费用水者的任何法律责任。由于缺乏威慑力，这种条款不但为浪费用水逃避法律责任留下了空间，也造成了公民节约意识淡薄。建设部虽然早在1988年12月20 日就发布了《城市节约用水管理规定》，但其只是一个部门规章，法律效力不高，而且已远远落后于形势的发展，根本不可能实现对城市生活用水进行有效管理的目标。

(2)缺乏对节水设施、技术进行推广的配套立法。与浪费用水现象形成鲜明对照的是我国节水设施的落后。我国城市中所使用的按键式抽水马桶，大小便后均用lO升水冲洗，造成了极大的浪费。由于国家缺乏推广、使用节水器具和技术有关的环境与产业政策、法规，许多节水新技术的推广是“雷声大、雨点小”，新闻媒体报道不少，可现实生活中却往往因为得不到应有的资金而无法推广、使用。

(二)对城市地下水保护不力

对超量开采地下水的违法行为没有规定法律责任。超量开采地下水，不但会引起地面沉降、塌陷等环境灾害，同时由于它改变了水动力条件，工业废水、生

活污水以及海水等均可以通过渗透或回灌的方式进入地下水中造成水质的不断恶化。《水法》虽在第2条规定了对地下水进行保护，但从具体规定来看无法实现这一目标。开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理，在地下水已经超采的地区。法律规定应当严格控制开采，并采取措施，保护地下水资源，防止地面下沉；规定国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度，对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其它直接从地下或者江河湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府征收水资源费。除此外没有超量或违法开采城市地下水的法律责任的任何规定。违反法律规定取水、截水、阻水、排水，造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失”进行处罚，但适用该条款的前提是给他人造成妨碍或者损失。该条款明显着眼于维护他人的民事权益不受侵犯，而不是保护对地下水资源的合理采用和可持续利用。

（三）城市水污染监管机制存在问题

环境问题由于其本身的特殊性，不受行政辖区界限的限制，并且具有极强的累计性，往往表现为跨行政区域的严重问题。流域的水污染就是典型的例子。城市地狱狭窄，人171密集，点、面污染源和污染物排放的数量却十分巨大。单纯针对城市河流断面的水质采取污染防治措施只会收到事倍功半的效果。如上海境内虽有长江水流过，但水质取决于上游，水质型缺水已经十分严重。要解决这个问题，建立强有力的跨区域机构，特别是流域环境保护监督机构是当务之急。美、日、法等国通过立法，对城市水污染放置工作均设置了规格较高的监督管理机构。这些机构不仅自身地位较高，而且拥有的权限和独立性很强。我国的行政区划不以流域为基础，而行政管理却以行政区划分为基础，以属地管理为原则，即各省、自治区、直辖市、市、县分别负责本行政区内的江河湖泊的污染防治工作。这种不合理的条块分割，极易带来许多弊端：各行其职，管理混乱、片面，出了问题互相推诿，步调不一致，权力相冲突，从而使环境保护管理不及时、不到位。造成出现环境问题时难于统一规划管理的被动局面。

二、城市水污染防治存在问题的原因

城市水环境污染立法中所存在的问题集中反映了我国城市发展政策的缺陷。总的来说，我国城市发展政策具有很大的盲目性和片面性。

首先，只重视其经济效益，而忽略了环境效益。为了替当代人和后代人谋福利，当然必须发展经济，但如果将经济的发展建立在环境污染和破坏上，那么这种发展方式就理应被摒弃，然而我国的城市发展却一直在走这条道路，政策的制定明显偏向于经济这一方面，对城市的发展一味支持。20世纪70年代末城市建没的无序所带来的城市水体严重污染这一教训并没有得到重视，反而在80年代

出现了一个城市数量增长的高峰期(据民政部统计， 1979年我国共有县级以上城市193个，1989年达到450个)。这些城市往往是在经济实力和基础设施建设的能力尚末具备的条件下，便由工业和人口的膨胀而超前形成，因而“先天不足”；布局的不合理、基础设施特别是防治污染的工程设备相当落后。90年代初对于纸浆造纸工业、电镀工业、焦化工业、制革工业、化工工业的重点扶持亦被证明是极其错误的选择。这些工业在90年代初的快速发展终于在90年代中叶酿成了严重的城市水污染灾害。

其次，预见性较差。几十年来，我国对于城市水污染防止的指导思想仍是“头痛医头，脚痛医脚”，对“预防为主”原则的贯彻十分不力，70年代末，针对当时十分严重的城市水污染状况，我国就曾展开过大规模的城市水污染防治。重点在对工业废水的控制上，提出的主要对策有：贯彻“三同时”方针，推行“谁污染谁治理”原则以及加强环境管理等。在上述方针的指导下，我国城市的大小工业纷纷兴建独立的废水处理装置。这种处理方式的弊端在后来暴露无遗：运行状况不佳；投资效果极差；处理效果不理想。但时至今日，对于工业污染控制的基本策略仍没有跳出来端治理的框框，所强调的仍是针对建设内部的废水处理厂而言的“三同时”、“达标排放”，有关源头控制的政策只是在问题已经相当尖锐的情况下才会被推出“走过场”。因为没有被完全转换为法律成果，现有的条文无论是操作性还是具体实施情况均不能令人满意。

再次，综合防治策略不周全。我国进行城市水污染防治的重要教训之一是重工业废水、轻生活污水；重地上水、轻地下水；重电源、轻面源。城市废水的收集和处理没有得到足够的重视。城市污水处理设施仍作为“非生产性福利事业”，由政府包揽，使政府不堪重负，以至于拿不出钱来搞环境基础设施建设，即使建成污水处理设施也因为经费不足而难以运转。90年代城市人口增疑率为3．1％，而城市废水处理率却很低，以至大量的城市废水不经处理进入城市水环境。除了集中排放的工业、生活废水外，无组织排放的大面积污染源如农业面源，也越来越显示出对城市水污染的重要影响。而我国对面源污染的重视程度不够，从而没能采取有效措施对其进行控制。因此一些城市出现了虽然工业废水实现了达标排放，生活污水也得到了有效处理，但水体的水质指标和蓝藻暴发却不见改善的局面。

三、城市水污染防治存在问题的对策

水质污染造成的水危机已经成为制约我国城市发展的重要因素。如何将可持续发展的精神和实质全面贯彻和体现于城市水污染防治立法中。是我们面临的重大问题。针对我国城市水污染立法体系中的主要缺陷，提出以下几点立法建议：

(一)实现对城市污水的“源头控制”

①健全环境评价制度。首先扩大环境影响评价范围，可采用列举式和概括式相结合的方式对环评范围进行规定。人大环境与资源委员会拟定的《环境影响评价法》把环境影响评价范围由建设项目扩大到政策和法规，这无疑是一大进步，但仍存在范围过窄。规定凡是可能对环境产生重大影响的建设行为和政策制度、立法等宏观活动均必须进行环境影响评价。其次应规定区域环境评价的实施程序，着眼于区域的各建设项目与环境的协调发展，通过宏观的预测评价、规划布局和区域污染总量控制来优先选址，使单项目和多项目的环评相结合，互相补充，从而实现战略环评、城市规划的有机结合，避免从布局上造成城市水污染。

②完善总量控制制度。这就要求国家制定实施污染物总量控制管理办法，在重点流域实行污染物排放总量控制和排污许可证制度，根据改善城市水环境质量要求，确定排污单位的排污量；尽快在重点排污企业安装自动连续检测设备，加强日常的环境监督考核。补充城市生活污水处理设施和一些重点行业污染物排放标准，研究制定水源地水质的难降解有毒有害有机物的控制标准，确保城市饮水安全。

③强化浪费用水的法律责任。浪费用水就是浪费生命资源，必须严加禁止。此外，落后的工艺和用水方式足造成城市污水量增加的直接原因，因此不仅应对节水技术、设备的研究和推广给予高度承视，更应当将有关的技术规范上升为法律规范，使其具有强制力，即对违反者予以法律制裁以保证在工业方面高效低水耗技术、设备和日常生活中行之有效的节水设施确实得到应用。

(二)建立良性的城市污水集中处理机制

为了保证《水污染防治法》中对城市污水集中处理没施的规定得以实现，对不同规模城市建设污水集中处理设施的要求、种类做出规定，目的在于使符合我国国情的城市污水处理技术得到使用。国务院尽快出台关于征收污水处理费的办法，污水处理费的收费标准不低于处理成本，即调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设和运营的要求。另外，国家通过一定的优惠政策。按照“谁投资、谁受益”的原则，积极鼓励企业建设和运行这些处理设施。

(三)加强对城市地下水的保护

在《水法》中专门规定对超量和违法开采城市地下水行为严厉的法律责任，将因地下水的不当开采而造成水质恶化的可能性降至最低。对地下水污染防治的立法空白进行补充，使对污染地下水的行为进行惩罚，真正做到有法可依；并加大对污染行为的处罚力度，充分发挥法律责任的威慑力来遏制和预防污染城市地下水的行为。

(四)加大对城市水污染面源的监管力度

面源污染是城市水污染的主要来源之一。要想有效地保护城市环境，从单纯的点源治理转向点、面源的综合治理是必经的途径；国家可以通过加强有关生态农业建没的立法以减缓和控制含磷洗涤剂、畜禽养殖、水产养殖以及农业面源污染对城市环境的影响。

(五)健全相关的水资源监管体制

设置高权威、高规格的流域监督管理机构。这种机构不受任何地方政府局部利益的牵制能独立依法行使职权(如禁止任何单位向水体超标排放污水，直至停止整个生产的职权)，从保护和合理利用水资源角度对流域进行科学规范和管理。当前较为可行的方案是国家赋予已有的水资源保护委员会，如长江水利委员会、黄河水利委员会对流域水污染防治和水资源的保护行使监督管理的职权。强化环境保护部门的职权。这方面，加拿大的水环境管理改革给我们很大的启示。我国《水法》中应明文规定环保部门对水资源开发和利用活动中污染破坏行为的监督管理权。要想保证城市水环境的质量，必须建立如下责任机制：谁污染水质谁负责、谁破坏水生态环境谁负责：环保部门作为对环境保护工作实行统一监督管理的机关应是这两条机制的执行者、运行的操作者，有权依据城市水环境功能区划的要求保护城市水环境，对所有破坏水环境与生态的责任人追究法律责任。同时，应赋予环保部门必要的行政强制执行权力，增强环保执法的权威性和严肃性。（六）强化青少年保护水资源意识

对于青少年，普遍的家庭并不太注重保护水资源的教育。教育要从小做起，养成保护水资源的意识，毕竟“教育要从娃娃抓起”。加强对青少年保护水资源的教育，拍宣传片、做宣传活动，让中国未来的每一朵花都有节约的好品德、保护水资源。以后，大量污染水资源问题就会渐渐减小。