关于《韶关市建筑垃圾管理条例(草案)》的说明

关于《韶关市建筑垃圾管理条例（草案）》的说明 现把《韶关市建筑垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例》）的制定情况作如下说明，请予审议。 一、制定《条例》的必要性和依据 近年来，随着韶关城市化进程的加快，建筑垃圾日益成为韶关城市管理的难点问题。当前我市建筑垃圾管理存在着一些需要进一步规范和解决的问题，主要表现在：一是建筑垃圾排放、消纳与利用法规制度不健全，执法依据不足。二是各类建设工程、拆除项目施工现场管理不规范，建筑垃圾分类不到位、清运不及时，亟待整治。三是建筑垃圾运输管理措施不完善，建筑垃圾运输过程中超载超速、沿途抛洒、偷倒乱倒等违法违规行为时有发生。由于运输建筑垃圾车辆抛洒现象严重，造成市区多条道路扬尘污染，给广大市民出行带来不便，因道路污染引发的群众投诉明显增多，影响到政府在群众中的形象。四是建筑垃圾监管部分环节缺失，执法信息共享程度不高、管控合力不强、管理效果不佳。五是已有的《韶关市市区建筑垃圾管理暂行办法》等行政规范性文件调整范围有限，调整手段简单，法律效力弱，权威性不足，不能满足我市建筑垃圾管理和行政执法的需要。六是在我市机构改革中，已将原城市综合管理局与原住建局合并，成立新的住房与城乡建设管理局，原来各自的职责、权能也随之需要重新调整。2014年9月，我市成立了“市区渣土管理临时办公室”（渣土办），从公安、城管、交通、住建及浈江区、武江区政府各抽调部分工作人员，采取联合执法的方式加强对建筑工程渣土运输的管理。两年多来，虽取得了一定成效，但与广大人民群众的期望相比，与中央对大气污染整治的要求相比，还有较大差距，急需从法规层面规范我市建筑垃圾的管理工作。在当前我市大力创建“文明城市”和“粤北生态环境特别保护区”的背景下，为提升城市管理水平和生态环境质量，提高韶关城市宜居水平，增强有关部门对建筑垃圾管理和执法的权威性，制定规范建筑垃圾管理的地方性法规很有必要。 《条例》制定的依据主要有以下三个方面： 1.《条例》依据的法律法规。包括：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律、法规。 2.《条例》参照的行政规章和规范性文件。包括：住建部《建筑垃圾管理规定》《广东省城市市容和环境卫生管理规定》《韶关市区城市市容和环境卫生管理规定》《韶关市市区建筑垃圾管理暂行办法》《韶关市人民政府关于进一步加强韶关市区建筑垃圾运输管理的通知》等。 3.《条例》借鉴的外地地方性法规、规章。包括但不限于：《南通市城市建筑垃圾管理条例》《安庆市建筑垃圾管理条例》《西安市建筑垃圾管理条例》《荆门市城市建筑垃圾管理条例》《南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》等。 二、《条例》的主要内容 《条例》共七章六十七条。在遵循上位法精神的前提下，结合韶关近年来在城市建筑垃圾管理中积累的有益经验和做法，《条例》对建筑垃圾处置活动的基本原则、管理体制、处置环节、监督管理以及法律责任等作了具体规定。考虑到建筑垃圾的排放、运输、消纳是一个动态的过程，各环节的特点和管理的重点不尽相同，因此《条例》设置为“总则、建筑垃圾排放、建筑垃圾运输、建筑垃圾消纳与利用、监督管理、法律责任、附则”共七章内容，具有较强的针对性、可操作性和韶关地方特色。 《条例》基本内容如下： 第1—12条，第一章，总则。规定了立法目的、适用范围、基本原则、管理机制、协调机制、处置证制度、处置证办理、收费制度等基础性内容。 第13—20条，第二章，建筑垃圾排放。规定了建筑垃圾分类、排放申请、材料审核、建设工地管理、拆除工地管理、道路施工与抢险救灾垃圾处理、装饰装修垃圾处理等事项。 第21—29条，第三章，建筑垃圾运输。规定了公司化管理、运输企业资质、运输车辆资质、运输驾驶员资格、运输企业设立申请、材料审核、车辆运输规定、施工场地出入口管理等内容。 第30—37条，第四章，建筑垃圾消纳与利用。规定了消纳利用场所建设申请、禁止消纳区域、消纳利用场所建设规范、消纳利用场所终止、综合利用、建筑垃圾回填、鼓励措施等内容。 第38—46条，第五章，监督管理。规定了建筑垃圾处置的有效期、变更登记、执法联动机制、监督检查、信息共享平台、共享信息提供、代履行、信用管理等事项。 第47—65条，第六章，法律责任。本部分详细规定了非法处置责任、垃圾混同和随意倾倒、填埋责任、垃圾分类责任、建设工地责任、道路施工责任、拆除工程责任、装饰装修责任、运输车辆责任、驾驶人员责任、企业运输责任、出入口管理责任、违禁消纳责任、消纳场所责任、消纳场所擅自关闭、拒绝消纳责任、垃圾违法回填责任、变更登记责任、生态修复责任，以及公务人员责任等。 第66—67条，第七章，附则。规定了参照适用情况、实施日期等内容。 三、需要说明的几个问题 （一）关于《条例》的适用范围 为了明确适用范围，使概念清晰明了，《条例》第二条规定：“本市实行城市化管理的市、镇内建筑垃圾的排放、运输、消纳与利用等处置活动及其监督管理，适用本条例。”第三条规定：“本条例所称城市，是指国家按行政建制设立的实行城市化管理的市、镇。”考虑到城市化建设进程的加快和城市生活的多样化，部分未设镇建制的城市型居民区、独立的工矿区也会像城市一样集中产生建筑垃圾，所以《条例》在第七章“附则”中规定：“未设镇建制的城市型居民区、独立的工矿区可以参照本条例执行。” （二）关于《条例》的基本原则 关于基本原则，《条例》第四条规定：“建筑垃圾管理实行属地管理、条块结合和减量化、无害化、资源化，以及谁产生、谁承担处置责任的原则。”这里需要说明的有以下三点： 第一，关于属地管理、条块结合的原则。2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，要下移执法重心，实施属地管理、权责一致的原则。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，推动执法重心下移和执法事项属地化管理。为贯彻实施中央文件精神，结合韶关市行政体制改革的实际，《条例》第五条规定：“韶关市住房和城乡建设管理局是城市市容环境卫生工作的主管部门，负责全市建筑垃圾处置的指导、监督、考核与管理工作；各县、区和南雄市、乐昌市住房和城乡建设管理局负责本辖区内市容环境卫生管理工作，对本辖区内的建筑垃圾进行日常监督管理。城乡规划、国土资源、公安、交通、环保、工商等行政管理部门，街道办事处、乡镇人民政府以及居民委员会、村民委员会等应当按照各自的职责协助实施。另外，在《条例》第十四条、第十六条、第十八条、等条款中均体现了条块结合、属地管理、执法重心下移的原则。 第二，关于“减量化、资源化、无害化”原则。该原则是国家近年来众多环境法律法规所确立的一项原则，具有普遍的指导意义，因而本《条例》予以采用。 第三，关于“谁产生、谁承担处置责任的原则”。该原则是环境保护法“损害担责”原则在建筑垃圾管理中的体现，应当予以遵循。《条例》第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十八条、第二十九条等，以及第六章法律责任的设置，均反映了这一原则。 （三）关于建筑垃圾处置证制度 建立从排放环节到消纳利用环节体系化的处置证制度，是本《条例》的一大特色。《条例》第七条规定：“在韶关行政区域内排放建筑垃圾，应当持有《韶关市建筑垃圾排放处置证》；运输建筑垃圾，应当持有《韶关市建筑垃圾运输处置证》；消纳、填埋、利用建筑垃圾，应当持有《韶关市建筑垃圾消纳利用处置证》。”这样从建筑垃圾排放处置证到运输处置证再到消纳利用处置证，就构成一个完整的处置证管理体系。当然，也可以设计一个统一的《韶关市建筑垃圾（排放、运输、消纳与利用）处置证》，根据当事人的申请情况授权其享有相应的处置项目和处置权力。 （四）关于建筑垃圾的综合利用 建筑垃圾不仅仅用于填埋，对可回收利用的建筑垃圾，对其积极加以分类、回收、利用，既是本《条例》“减量化、资源化、无害化”原则的体现，也是构建资源节约型、环境友好型社会的需要，更是建设韶关“粤北生态环境特别保护区”的需要。为此，《条例》设置了多个条款，体现了鼓励对建筑垃圾加以综合利用的内容，如第十一条、第十三条、第三十五条、第三十七条等均反映了这一精神。 （五）关于建筑垃圾运输企业、运输车辆和驾驶人员的资质、资格 近年来，我市对建筑垃圾运输环节的管理工作积累了丰富的经验，制定了《韶关市市区建筑垃圾管理暂行办法》《韶关市人民政府关于进一步加强韶关市区建筑垃圾运输管理的通知》等规范性文件，对建筑垃圾运输企业、运输车辆和驾驶人员的资质、资格有了十分详细的规定，社会各界已较为熟知。为保持制度的连续性，实现地方立法的可操作性，《条例》第三章吸纳了我市相关规范性文件的内容，具体规定了运输企业资质、运输车辆资质、运输驾驶员资格、车辆运输规定等内容，便于该《条例》的贯彻实施，也具有较强的地方特色。 （六）关于监督管理信息共享平台和信用管理制度 建立全市建筑垃圾监督管理信息共享平台，实现监督管理信息互通共享，具有重要的现实意义。这既有助于实现对全市建筑垃圾排放、运输、消纳与利用的全过程管理，也有助于将各部门的力量汇集起来形成合力，形成部门间建筑垃圾管理的“无缝对接”。同时，《条例》第四十六条还规定了对建筑垃圾处置企业及其从业人员的信用管理和黑名单制度，规定将其不良信用信息接入全市建筑垃圾监督管理信息共享平台，这对规范全市的建筑垃圾处置企业及其从业人员的行为，促进建筑垃圾行业的良性发展，无疑具有重要意义。 （七）关于法律责任 如何设置科学、合理、有效的法律责任是地方立法中的一个关键问题。法律责任设置不当，要么因责任设置过轻导致立法条款的虚置，使之形同具文，不具有影响力和权威性；要么因责任设置过重导致重刑主义思想泛滥，致使民怨载道，影响立法机关和政府形象，同样也会失去地方立法的生命力。为规范我市建筑垃圾管理工作，遏制建筑垃圾处置中的不规范、不合法行为，建设宜居韶关，促进