_十一五_中前期我国控制能源活动温室气体排放成就及建议_朱松丽

2010年第2期政策建议“十一五”中前期我国控制能源活动温室气体排放成就及建议*朱松丽韩文科*本文为国家发展改革委宏观经济研究院2009年度重点课题《“十二五”时期能源发展问题研究》的部分成果。

内容提要“十一五”前三年我国单位国内生产总值二氧化碳排放下降12.2%，标志着温室气体排放得到有效控制，但同时控制能源活动温室气体排放政策仍然存在着定位不清、战略地位不明确、体制机制不健全等缺憾。

2020年温室气体控制目标的提出和复杂的国际谈判形势也为下一步工作提出了新要求。

因此，我国应根据形势变化，从“十一五”后期起对温室气体排放控制政策作出调整。

关键词能源活动温室气体政策措施能源发展是保障社会经济发展的基石，同时也是制约生态文明发展的重要因素。

在为社会经济发展作出巨大贡献的同时，能源活动所引发的气候变化问题已经成为全球共识，引起世界各国的高度关注，并成为各类国际双边和多边会谈中不可或缺的重要议题。

在国际谈判中，就减排责任分担、资金支持、减排核查等关键问题，发展中国家与发达国家的分歧难以弥合。

哥本哈根会议之后针对2012年后减排责任分担等的谈判还将艰难地进行下去。

尽管仍处发展中国家行列，我国作为第一排放大国面临的国际压力越来越大。

作为一个负责任的大国，我国应该更明确地承担起控制温室气体排放的责任，这是“十一五”后期和“十二五”能源发展不能回避的问题。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下称《规划》)中，首次提出“控制温室气体排放取得成效”，标志着我国的减缓气候变化工作进入了一个新的阶段。

2007年成立了国家应对气候变化领导小组，并于同年颁布了《中国应对气候变化国家方案》，提出了“十一五”期间部分相关领域的具体减缓目标；2008年全面启动应对气候变化地方方案的编制工作，提出各地“十一五”乃至2020年的减缓目标，有力地推动了国内应对气候变化进程。

经过三年努力，我国在控制能源活动温室气体排放方面已经取得了相当不错的成就。

为推动国际谈判和进一步促进可持续发展，2009年11月国务院常务会议首次明确提出了到2020年我国控制温室气体排放的量化目标，即到2020年我国单位GDPCO 2排放比2005年下降40%—45%。

在“十二五”即将来临之际，有必要对“十一五”中前期我国控制能源活动温室气体排放的相关政策措施及其执行情况进行回顾和评述，以推动“十一五”后期和“十二五”减缓气候变化政策和行动进一步深化，保证2020年目标的实现。

一、“十一五”前三年能源活动温室气体排放控制成就根据初步统计和计算，2008年我国能源燃烧CO 2排放量约为64亿吨，比2005年增长20.8%；能源活动CO 2排放强度(单位GDP 能源CO 2排放)比2005年降低12.2%(表1)。

相比“十五”期间单位GDP 排放强度不降反升的状况，温室气体排放快速增长的趋势得到了有效控制。

利用环比法计算，2006—2008年三年间，我国累计节约能源2.9亿吨标准煤,累计少排放CO 28.4亿吨，其中能效提升约贡献81.5%，能源结构改善贡献18.5%。

在所有能控制温室气体排放的实施政策中，能源效率的提高为控制温室气体排放作出了突出贡献。

2006—2008年，万元GDP 能源消耗量(能源强度)累计372010年第2期政策建议降低10.1%，完成“十一五”目标的一半。

其中在重点工业行业，通过强制淘汰落后产能等手段，温室气体排放增长趋势得到抑制。

仅2008年一年，我国通过“上大压小”关停小火电1669万千瓦，2009年上半年关停1989万千瓦，共减少CO 2排放量约1.2亿吨，如果考虑替代机组的CO 2排放量，则减少排放量4600万吨(表2)；2008年淘汰落后炼铁产能1400万吨，约避免排放2200万吨，如考虑替代产能的CO 2排放量，则最终减排720万吨；2008年淘汰落后炼铁产能600万吨，避免排放12.6万吨，如考虑替代产能的排放量，则最终减排4万吨；2008年淘汰水泥落后产能1.4亿吨，约减排4600万吨，如考虑替代产能的排放量，则约减排1670万吨。

能源结构改善也为排放强度的降低作出了重要贡献。

天然气在一次能源消费构成中的比例从2005年的2.8%增长到2008年的3.8%，水电、核电、风电等非化石能源的比重从2005年的7.1%快速增长至2008年的8.9%。

2008年可再生能源年利用总量总计为2.5亿吨标准煤(不包括传统方式利用的生物质能)，完成“十一五”目标的52%，共相当于避免排放5.7亿吨CO 2。

风电的发展尤其迅猛，并网风电总装机容量从2005年的126.6万千瓦增加到2008年的1200万千瓦，年增长率达到32.7%，连续三年新增装机容量翻番，取得了令世界瞩目的成就。

2005—2008年，由于能源结构的优化，单位能源的CO 2排放量降低了1.78%。

与此同时，2008年我国煤层气抽采量约为55亿立方米，完成目标的55%；尽管近三年我国己二酸等工业品产量继续增加，但生产过程中的氧化亚氮排放治理水平进一步提高，排放量基本处于稳定状态；近三年我国累计完成造林面积约1140万公顷，相当于增加近1.2个百分点的覆盖率，森林蓄积量增长到130亿m 3，森林碳汇能力得到明显增长。

在工业化和城镇化快速发展、能源需求上升依然比较明显的情况下，我国在短短的三年内取得能源燃烧CO 2排放强度降低12%的成就，不仅以自己的实际行动向全世界显示了我国积极减缓气候变化的政治意愿，树立了负责任大国的形象，同时也为探索低碳发展道路奠定了良好的基础。

二、“十一五”中前期我国控制温室气体排放政策的特点由于《规划》只是笼统提到“控制温室气体排放取得成效”，没有制定定量目标和具有针对性的政策措施，因此“十一五”中前期的控制温室气体排放政策及其实施都存在喜忧参半的特点。

（一）控制温室气体排放政策与其他政策紧密相关，但定位仍不清晰，缺乏普遍认同感作为一个发展中国家，我国一贯坚持在可持续发展框架下应对气候变化，这既是国际社会达成的重要共识，也是我国应对气候变化的基本选择。

控制温室气体排放涉及到经济社会的许多领域，在目前的发展阶段，只有将其与相关政策有机结合起来，才能使这些政策更加有效。

但也由此衍生了一种略显奇特的现象：一方面，我国似乎还没有特定的控制温室气体排放的政策；另一方面，所有能够减缓温室气体排放的政策——调整经济结构、促进产业结构优化升级、大力节约能源、提高能源效率、发展可再生能源、优化能源结构、发展循环经济——也都可以被认为是控制温室气体排放的政策，尽管这些政策设计的初衷都不是减缓温室气体排放。

这使得不论是在国际社会，还是在国内决策者、政策执行者、公众中，都存在对我国的温室气体排放控制政策措施认识不到位、不深入的现象，在一定程度上直接影响国际社会对我国温室气体排放控制成就的认可。

实际上，仅仅是“十一五”期间能源强度降低20%左右这一个政策，如果能够实现，就可累计减少二氧化碳排放15亿吨，这在整个国际社会上都是非常惊表12005—2008年排放强度变化表22008年及2009年上半年淘汰落后生产能力减排量注：直接减排量：不考虑替代产能、只计算淘汰落后产能而减少的排放；最终减排量：考虑替代产能的排放，也就是直接减排量与替代产能排放量之差。

资料来源：笔者计算所得资料来源：笔者计算所得382010年第2期政策建议人的成就。

（二）《应对气候变化国家方案》出台并取得积极进展，但减缓能源活动温室气体仍缺乏战略指导和法律法规保障2007年5月国务院常务通过了《应对气候变化国家方案》(以下称《方案》)，并对外正式颁布。

《方案》是发展中国家颁布的第一部应对气候变化国家方案。

《方案》回顾了我国气候变化的状况和应对气候变化的不懈努力，分析了气候变化对我国的影响与挑战，提出了应对气候变化的指导思想、原则、目标以及相关政策和措施，阐明了我国对气候变化若干问题的基本立场及国际合作需求。

《方案》的出台引起了社会各界的广泛关注，也得到了国际社会的普遍欢迎。

两年来《方案》的实施取得积极进展，但是这个方案的目标年为2010年，缺乏从战略高度对应对气候变化工作的指导。

同样，《方案》只能立足于其他相关战略和政策，因而缺乏自主性，很难出台有针对性的政策措施。

鉴于目前应对气候变化问题已经成为国际上的一个重要的长期战略性问题，相对于能源战略等研究而言，我国应对气候变化国家战略的研究工作启动相对迟缓，还不能对当前的控制温室气体排放工作起到应有的指导作用。

另一方面，应对气候变化政策缺乏应有的法律法规保障。

我国在能源、节能和环保等与应对气候变化相关的领域都先后出台或即将出台相应的法律法规，包括《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国环境保护法》以及即将出台的《中华人民共和国能源法》等。

相比较而言，我国在应对气候变化方面的法律法规建设还没有开始启动，致使控制温室气体排放工作在实施方面遇到了一定的困难。

（三）国家层面的体制机制建设逐渐完善，但地方职能部门尚不健全1990年我国就成立了国家气候变化协调小组，并在2007年6月成立国家应对气候变化领导小组。

在国务院领导下，我国应对气候变化工作管理体制和机制基本形成，即领导小组统一领导国家应对气候变化工作、国家发展改革委承担有关具体工作，领导小组相关成员单位分工负责，协调配合。

但从实际职能而言，管理体制机制尚显薄弱，特别是缺乏相应的地方职能部门，给国家和地方应对气候变化方案的实施带来不利影响。

尽管很多地方已经成立了应对气候变化领导小组，但目前也只有吉林、山西等少数省份提出建立气候变化专门机构的设想，在很多省市应对气候变化工作还只停留在国家层面，与地方关系不大，因此也不能将其与节能、改善能源结构等政策措施有机结合起来，发挥更重要的作用。

（四）清洁发展机制项目发展很快，相关政策需进一步完善清洁发展机制(CDM)政策可以说是我国少有的直接服务于温室气体排放控制的政策。

2005年2月《京都议定书》生效以来，国家气候变化对策协调小组办公室于2005年10月颁布了《CDM 项目运行管理办法》，进一步规范了CDM 项目的开发管理。

同时，为解决CDM 项目开发在基准线等方面存在的困扰，协调小组办公室组织有关专家进行研究，自2006年起发布《电力部门CDM 项目官方基准线》，以简化CDM 项目的开发过程，使CDM 项目得到了快速发展。

到2009年11月，我国政府批准的CDM 项目已经达到2279个(而三年前仅为51个),这些项目大约能形成4.3亿吨CO 2当量的年减排量。

目前，我国是世界上最大的可核证减排量(CERs)的提供国。

CDM 在快速发展过程中还存在几个主要问题：一是CERs 价格比较低，无序竞争的局面还比较严重；二是CDM 项目技术含量比较低，额外性没有得到充分的体现，也没有实现真正的技术转让；三是CDM 项目的优先领域并没有得到充分的体现。