第十六章多元公共行政观

公共行政的不同视角
特征
视角
传统管理途 新公共管理
政治途径
径
途径
法律途径
价值
效率、效 能、经济
成本—效 益，顾客的
回应性
代表性、回 应性及责任
性
宪法的诚实 公正、正当 法律程序、 实质权利、 平等保护、
公平
理想官僚模 充满竞争的 组织多元主 行政裁决制
组织结构
型
企业化模型
义
（抗辩模 型）
非人性化的 对人的认识 个案，理性
3、克里斯托弗.波利特等著：《公共管理改革：比较分析》，上海 译文出版社，2003年版。
教学目的与要求：
了解并掌握多元公共行政观的主要观点，深刻认识政治、法律、管 理视角下的公共行政的主要内涵。
教学重点，难点：
多元公共行政观视角 多元公共行政观基本观点
复习思考题：
1、试述多元公共行政观理论？
基本教学内容：
在行政责任与伦理方面，传统管理途径极其强调保持组织统一的必 要性，并依次作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。
（二）公共行政研究的新公共管理途径 公共行政研究的新公共管理途径： 在组织结构方面，新公共管理途径认为整个组织结构将趋于扁平化 且各分工单位也具有更多的自主性； 在对个人的观点方面，新公共管理途径将个人视为“顾客”； 在认知途径方面，新公共管理途径主要是经验性的，倚重经验观察 及测量指标去检验理论，至于某些难以用量化标准评估的公共问题，主 张用访谈、调查等辅助手段； 在预算方面，新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管 制以及影响等层面，不太关心人员和设备等投入层面的问题。使用者付 费，预算的弹性等； 在决策方面，新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩 效指标以及成本效能分析等基础上的，主张决策应采取分散化原则，强 调应重视成本； 在管制行政方面，与传统完全不同。新公共管理途径愿意信任被管 制者，并且愿意与他们建立伙伴关系，另外，主张以裁量取代规章，关 注“结果”； 在行政责任与行政伦理方面，与传统行政也截然不同。新公共管理 途径需求责任及伦理的方式是要求公共行政官员重新塑造一种彼此信任 的文化。 四、政治视角的公共行政观 从组织结构方面，基于代表性、政治回应性与责任性，政治途径强 调公共行政中的政治多元主义。公共行政机构是政治化的，不同的利益 团体在此追求不同的利益。公共行政组织问题的本质就是强调政治价值 的政治问题。 在对个人的观点方面，公共行政研究的政治途径不是采取非人格化
在预算方面，公共行政研究的政治途径把预算不是视为事务性的运 作或静态的文件，而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点，正式 的预算分配计划则更是代表着政治系统对于各种价值顺序的正式偏好， 而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑，预算本身是不同团体 竞逐公共资金的结果。
在决策方面，公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念，其假 设前提是政府决策过程中存在的政治多元主义、有限理性问题，而且， 行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。
授课章节：第十六章 多元公共行政观理论 课时安排：2学时 教学方法与手段：课堂讲授与讨论结合、多媒体教学 教材与参考书目：
1、[美]戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克著，《公 共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）》，中国人民大学出版 社2002年版。
2、[澳]欧文•E •休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版 社， 2001年版。
在管制行政方面，放松管制和管制改革运动以及公共利益团体和立 法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。
在行政责任与行政伦理方面，与新公共管理途径具有某种一致性， 即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。
五、法律视角的公共行政观 在组织机构方面，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。 在对个人的观点方面，公共行政研究的法律途径重视个人并不表示 其排斥诸如集体抗辩这种团体或组织等其他个人的组合形式。 在认知途径方面，公共行政研究的法律途径主张司法审判是发展知 识的最佳方法。 在预算方面，公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及
的处理方式，或是将人视为可以改变或控制的个案，或是将人视为顾 客，而是相反，认为由于每一个人均属于特定的团体，所以个人问题就 等同于团体问题，而团体利益也就等同于个人利益。
在认知途径方面，公共行政研究的政治途径视科学为发展事实知识 的恰当途径。然而，这种途径非常关注代表性和回应性，以至于它在决 定什么是正确的事情上往往倾向于寻求共识和发展广泛的联盟，所以， 它常常基于民众、利益群体和媒体的意见作出决策。正因如此，选举、 民意调查、选民信件分析、对公共听证会及其他途径表达的意见进行分 析便成为政治途径的公共行政研究收集信息的主要方法。
分散化，降 渐进模型， 程序性渐进
理性—全面
低成本
讨价还价
主义
管制行政
严格等级节 制
愿意信任被 管制者，结
成伙伴关 系，以裁量 取代规章，
关注结果
扩大管制行 政的社会代 表性，强调
前瞻性评 估，行政法
规的审查
管制行政的 高度法制化
行政责任与
强调保持组 织统一的必 要性，以此 确保责任机
要求公共行 政官员重新 塑造一种彼
各项宪政权利的保障。 在决策方面，公共行政研究的法律途径认为决策可以说是在一种较
窄的框架下作出的，或者说是对不同事实权衡后的裁定，这种特征能够 使法院在应用以前的判例之概念和方法的同时对其过去的决策进行某种 修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性并且能够产生良 好的决策。
在管制行政方面，公共行政研究的法律途径的管制行政强调的是抗 辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合 理性等价值。
第十六章 罗森布鲁姆多元公共行政观理论
一、生平与著述 戴维•H•罗森布鲁姆，当代美国乃至整个西方世界最杰出的公共行 政学家之一，美国国家行政科学研究院院士。获得德怀特•沃尔多奖 （1999年）。著述： 《公共行政学：管理、政治和法律的途径》。 二、公共行政概念再认识
（一）公共行政的基本内涵 公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、 行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需要的管 制与服务功能。 （二）公共行政的特质 罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性，对于公共行政的特质，主 要通过与私人部门的行政进行比较来加以揭示的。 第一，公共行政是以宪法为基础的。 第二，公共行政必须服务于公共利益。 第三，公共行政较少受制于市场力量。 第四，公共行政基于公众的信任来代表主权运作。 罗森布鲁姆认为：对公共行政的任何定义均须强调公共行政之公共 性特质，即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点，但彼此在关键 之处却存在很大的差异。 三、管理视角的公共行政观 （一）公共行政研究的传统管理途径 传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之 上的。 在组织结构上，传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模 式”的组织结构； 在对个人的观点方面，传统管理途径基本上采取的是“非人格 化”的观点； 在认知途径方面，传统管理途径强调经由科学方法来发展知识； 在预算方面，传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追 求导致此途径支持建立理性的预算体系； 在决策方面，传统管理途径主张理性决策，强调专业知识而忽视公 众的广泛参与； 在管制行政方面，传统管理途径强调的是效率、效能和经济价值；
在行政责任与行政伦理方面，公共行政的责任性与道德的提升最终 要依靠公共行政官员个人的行动，即在民众与政府之间通过人与人之间 的互动来建立互信。
六、简短的结语 公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有 把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地 解决公共行政的现实问题。
人
顾客
群体成员
完整之个 体，特定阶 层之组织成 员，理性人
认知模式
理性—科学 主义的
理论推理， 经验观察， 指标测量，
实验Leabharlann 协议，民 意，政治争辩
归纳性的案 例分析，演 绎式的法律 分析，反复 辩论的程序
预算
理性（成本 —收益）
以绩效为基 础，市场驱
动
渐进主义 （福利分配
和负担）
以权利保护 为基础
决策观
建立确保行 政责任外在 机制（立法 监督、预算 控制、职位
建立维护公 民宪政权利
的责任标
行政伦理
制和指导组 织伦理的手
段
此信任的文 化
轮换、代表 性、公共参 与，阳光监
督）
准，加强伦 理道德约束
政府职能特 征
执行
执行
立法
司法