第一章 什么是社会政策

• （二）政策与制度的关系 制度有两个特征：一是制度是在总体空间上伸 延最大的那些实践活动，一般来说单项政策虽 然也包含一系列的规则，但是还很难说它是一 种制度；往往是涉及一个社会生活领域的一系 列的相关政策才被称为制度。 制度的另一个特征是在社会生活中具有较持久 的特性。作为人为制定的政策，不仅在其制定 过程中就会有各种不同的力量、见解之间的直 接或间接的相互作用、相互竞争，在其实施过 程中也是如此。
• 韦伯在其《经济社会学》中对体现在人的社会 行为中的规则的类别和关系进行了比较详细的 分析: 他首先指出，在社会行为之内，可以观察到实 际的规律性，即在相同的行为者中存在着相同 类型的、在意向上认为可以重复出现的，也可 能同时在众多的行为者之间传播开来的行为过 程。而可以使社会行为具有这种规律性的，包 括习惯、习俗、惯例、法律和利益制约。其中 的习俗、惯例和法律都可以分解为具体的行为 规范，只不过其中有的包含的规范比较明确， 甚至以准则、章程的方式表达，有的则不太明 确，只是大家约定俗成的。
• 惯例与法律的重要区别之一。 与惯例相比，法律的特征是对违反者的指 责和制裁有这样一个专门设立的"人的班子"。 这个班子的人采取专门行为，以保证人们 的遵守，对违反者给予制裁。
• 法律和惯例除了是否有一个"人的班子"来执 行这个区别之外，其实韦伯还提到了另外 两个差别。 一是法律的制度常常是制定成章程的制度， 这也与我们现在区别正式制度与非正式制 度的标准相同。二是惯例和法律虽然都涉 及一定范围的人，但是惯例并不以要求那 些有关的人员组成一个"团体"为前提，只要 存在着可以标明的特征、可以限定构成这 个范围的人员的界限即可，
• 从根本上说，正式的社会制度都是以习惯、习 俗和惯例为基础的，或者是从它们演进而来的， 或者是在既有的习俗和惯例以及正式制度的约 束之下设计和创建的。规则和制度的变化可以 分为三种类型： 一种是无意识的从习惯到习俗到惯例的进化； 一种是借助既有的习惯、习俗、惯例，把它们 进一步规范化或制度化，即使其更加明确、精 确、确定，并且加上有关的奖励或惩罚加强规 则；再有一种就是程度不同的创造性的、革命 性的制度创新，有时是与既往的习俗、惯例、 制度有很大的差别，有时是完全不同，甚至是 相反的。
• 制度的特征是：只有当一种行为（一般地 和接近地）以可以标明的"准则"为取向时， 我们才想把一种社会关系的意向内容称为 一种"制度"。据此，我们可以将制度理解为 是由"标明的'准则'"或者说规则来表达的， 也是由规则构成的。韦伯所说的制度类似 于吉登斯的由浅层规则构成的制度，但是， 并不完全是正式制度。
• 吉登斯把人们对规则的认识程度与规则本 身相联系，将规则分为具有深层特性的规 则和具有浅层特性的规则: 前者指的是在日常活动过程中不断地被运 用的规则，是那些介入日常生活大部分构 架的结构化过程的规则。 后者指的是已经用话语的形式表达出来， 甚至以文本的形式表达出来的，约束力强 的规则，如法律。"
需要指的是能够用货币支付的需求，经济 学上也称之为有效需求，因此一般来说需 要只是表达了一部分需求。有的人认为人 有各种需求，用货币支付的方式表达出来 的需求就是人们最需要满足的需求，因此 在衡量需求时不能排除价格因素的作用； 另外的一些人则认为人们没有能力支付的 需求，如果属于人体机能的存续所必需的， 也属于最需要满足的需求。
第一章 什么是社会政策
• 第一节 制度与政策 • 第二节 社会需求与社会福利 • 第三节 社会政策与国家福利
第一节 制度与政策
• 一、制度与规则 制度是在人们的社会生活中形成的，并且 体现在人们的行为模式和社会关系模式之 中。人们的行为或社会关系能够具有一定 的模式，或者说已经模式化，也就是说这 种行为或社会关系在时间和空间上都具有 了一定程度的延展。
• 我们可以说政策是建立和改变制度的工具、 方式，决策者可以通过政策直接改变既有 的制度，也可以通过政策影响既有的制度 使之发生变化，或者通过制定新的政策创 建新的制度。但是，政策要真正成为制度 必须经过一个过程。这个过程，在微观层 次，是个人把有关规则内化为自己的行为 方式的过程；在宏观层次，是有关规则逐 渐稳定、临界规模的参与者能够对有关他 者的反应做出预测并相信自己的预测的过 程，这可以称为制度化过程。只有经历了 这样的过程，相关的政策才可能成为制度。
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• 从社会政策的角度分析人的需求基本上主要是 探讨个人共有哪些基本需求或人类共同的需求： 有的人把人类共有的基本需求概括为对一些物 质资料的需求，这些基本需求有客观的基础， 即食品、衣服、住所等物质对象，这可以被经 验性地识别出来。 另外一些人则认为，人类的基本需求不仅包括 对物质资料的需求，还包括一些需要通过在工 作场所、家庭、社区或其他共同体中的人与人 之间相互的和支持性的关系来满足的需求。
• （三）布拉德肖的需求研究 • 布拉德肖在1972年提出个人的需求可以分 成四种类型：(1)个人感觉到的需求； (2)个 人表达出来的需求（对某种缺乏的表述）； (3)规范的需求（由政府官员或专业人员做 出的对需求的判断）；(4)比较的需求（通 过个人或群体之间的对照产生的需求）。
• （四）对人的基本需求的研究 • 在需求研究方面，有许多人的研究是直接 与对社会政策的思考相联系的，像布拉德 肖在对需求的总体研究的同时也考虑到"基 本需求"的问题。但是，要对人有哪些基本 需求形成共识，不仅仅是知识和技术方面 的问题，与价值判断也有密切的关系。具 有不同的价值观念和福利意识形态的人对 人的基本需求的见解是有很大差别的。
• 社会科学家对制度的解释大体上可以分为 两类： 一类把制度看做是这些模式本身，另一类 把制度看做是体现在这些模式中的规则。
• 人的单项活动可能体现了某一规则，受某 一规则的约束；但是，人们的具有时空延 展性的实践活动是体现着某种制度、受制 度的制约和引导的。这里的制度包括非正 式制度。
• 二、规则和制度的变化 在人们的行为模式和社会关系模式中体现 的规则和制度既具有一定的稳定性，也不 是凝固不变的。这些规则与制度的变化除 了其他原因外，与人们对它们的认识和反 思有直接关系。规则和制度既制约和引导 着人们的实践活动，同时也是人们的认识 对象。"对社会规则的自觉意识恰恰是'认知 能力'的核心，或者正是人类行动者的显著 特征。"
第二节 社会需求与社会福利
• 所谓需求指的是身体上、心理上、经济上以及 从社会和文化方面对生存、幸福和满足的要求。 • 一、个人需求 • （一）需求（need）与需要（demand） 对于需求，人们首先关注的是绝对需求或基本 需求，即使人体机能得以存续所必需的食物、 燃料、衣服等，如果这些需求不能得到满足， 人的生理机能就无法正常运转。但是事实上这 种最基本的需求也与社会环境有着密不可分的 联系，这就造成了确定绝对需求上的困境，绝 对需求也就有了相对意义。
• （五）女性主义对需求的研究
• 女性主义理论对需求的普遍主义理论做出了四 种不同的反应：(1)自由主义的女性主义，承认 人类有共同的需求，同时认为还存在着一些与 需求有关的重要的性别上的差异。(2)激进的女 性主义，又分为两种相互对立的观点。一种观 点认为男人和女人的需求有着生理的、心理的、 遗传的等方面的基础性的差别，认为男人和女 人需要的是基本上不同的生活模式。而另外一 种激进的女性主义与前种激进主义相反，认为 人类的需求是社会建构的结果。
（3）政策既是为了促成期望的改变而采取 的有意识、有目的的行动所依据的计划、 方案或规划，也是一个较长的活动过程， 这种较长的活动过程大多是依据一定的计 划、方案进行的。 （4）政策的具体表达方式可以是法律、法 令、章程、规定、规划、方案、计划等。
（5）作为政策的具体表达的法律、法令、 计划、方案以及执行政策的行动过程，都 离不开一定的实践经验、科学知识、社会 理论、哲学思想、价值观念的指导。 （6）在政策的原则、目标的确立和计划、 方案的形成过程中，包含着对相互冲突的 利益和价值的优先权的确定和调整。
• 美国的一位研究社会政策的学者霍巴特· 伯 奇(Hobart A. Burch)在其最近出版的一本书 中，从政策形成和执行的这个过程提出自 己对政策的解释。他首先提出："政策不是 存在于真空之中。它是一系列相关的活动 构成的集合中的重要的组成部分。我们可 以把这种相关活动构成的集合称为'the six P s'。"
(3)马克思主义和社会主义的女性主义，认 为在现实的社会中女性被看做是从属的群 体，她们的普遍的需求没有得到承认，而 男性作为主导的群体其需求得到了承认， 现在要向这种区别对待的政治进行斗争。 这种观点导致了对女人和男人的需求之间 差别和本质的更深刻的承认。
• P1是政策分析（Policy analysis）。政策分析 是将信仰、价值、使命、目前的处境、打 算、意向以及政策涉及的边界等结合在一 起，形成一个综合的政策行动框架。 • P2是政策行动（Policy action）。指的是政 策的采纳和实施过程。 • P3是政治（Politics）。指的是在政策分析和 形成政策的过程中，有关各方相互交换意 见、做出决定的过程。
• 三、规则和制度变化的动因 韦伯在分析社会行为的规律性时指出，使人的 社会行为可以具有规律性的除了习惯、习俗、 惯例和法律外，还有"利害关系的制约"。 从人们遵循惯例或法律的原因方面说，有时 是迫不得已，有时是由于与个人利益一致或出 于对某些伦理准则的信仰，这也就是说人们的 行为具有规律性，既可能是由于明确的或不太 明确的行为规范的外在约束，也可能是由于某 种内在动机的驱动（追求利益或追求"善"）， 更可能是这两方面共同作用的结果。人的行为 不仅仅是受外在规则的制约，还受内在动机的 支配
• 惯例与习俗既有联系又有区别。 惯例应该称为在一定范围内的人当中被作 为'适用'而赞同的，并且通过对它的偏离进 行指责而得到保证的'习俗'"，即惯例是得到 了相关范围内的人们的自觉认可的习俗， 人们遵守它不再是无意识的、不自觉的， 而是意识到有关规则的存在，特别是当有 人违反了这种规则时，就会受到比较普遍 的指责，有时甚至是相当严厉的制裁。
• 理解政策这一概念的含义时，主要应该抓 住以下几点： （1）政策的主体可以是团体、组织、政府 机构或者说是团体、组织中的有管理或支 配权力的那个“班子”。 （2）制定政策是为解决某一问题和处理某 项事务，即为了促成某些改变。这些事项 可能是比较具体的，也可能是与社会的总 体变革有关的或与抵制社会自发的变化有 关的。
• （二）马斯洛的需求研究 马斯洛把人的需求分成五个层次：(1)生理 需求，如对食品、衣物等的需求； (2)心理 意义上的对安全、保障的需求；(3)情感需 求，如在一个群体中有归属和关爱的感觉； (4)社会需求，得到他人的承认和尊重的需 求；(5)更高级的精神需求，即自我实现的 需求，这与个人取得令人在精神或心理上 感觉非常满足的成就有关。
• P4是计划（Planing）。指的是预先想出的 行动或目的的实施方法（method）。 • P5是方案（Program）。指的是实施政策原 则的明确的方法，开展工作的大纲，一个 预先安排的程序。 • P6是具体的规划或设计（Project）。指的是 工作的一个特定的片段，在一段有限的时 间之内和可利用的资源的限度之内，产生 可以识别的产品或实现特定的目标。
• 四、政策与制度 • （一）什么是政策 韦伯在论述团体政治性行为时就对政策给出了 一种解释，他认为政策就是"对某一特定的事 情进行有计划的处理和领导“ 本书把政策定义为：政策是正式的社会组织， 包括政府也包括其他各种类型的组织，为了有 计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某 些改变等，有意识、有目的地设计的行动原则 和行动方案。这些行动原则和行动方案的形式 化的表达方式可以是法律、法令、规划、计划、 条例、规章、规定、指示等。