《美国政府与对外政策》读书报告

在法理上，美国国家安全事务助理，设立于 1953 年，仅是总统办事机构之一——国家安 全委员会的行政秘书，其正式权力并不大。但实际上其虽不是某个政府部门的正式负责人， 但由于对其的任命无须国会批准，因而其与总统的关系往往更为密切。同时，国家安全事务 助理若本身在学术界或政界颇有声望，再加上与总统私交甚笃，则其权势有时甚至比国务卿 更甚一筹。可见其权力更多的是一种“隐性权力”。
的大使的驻在国，或是小国，对于美国的全球战略影响不大；或虽是大国，但与美国的关系 一向较为友好、稳定，处理外交事务的压力小，即使其不是外交领域的精英，一般情况下也 能妥善处理外交事务；2.参议院希望通过在这一任命事件中对于总统的让步妥协来换取在其 他方面总统的配合。而对于民众的漠然，可能是由于美国民众更关注身边的新闻，对于国际 时事并不热心。比如《参考消息》在我国的销量颇丰，但在美国，却是不太可能的。还有或 许是美国民众对于美国政界的“金钱政治”早已习惯而漠然，因而置若罔闻，而不是与日本 民众那般群起激愤。 （二）国家安全事务助理与国务卿间的权势角逐
浅谈美国政治的几点独特之处 ——《美国政治与对外政策》读书报告
姚丽丽 摘要：美国作为当下唯一的超级大国，其大致的政治架构与对外决策模式等早已为人所熟知。但通过阅读 韩召颖老师的《美国政治与对外政策》，本人对于美国政治有了更为系统和全景式的了解，虽然或许比 较浅显，但至少也是从中发现了美国政治运行中的几点独特之处，比如，参议院对于政治任命上位的驻 外大使常开绿灯、国家安全事务助理有时比国务卿更有威望、“快车道”模式的产生、外国利益集团在美国 院外活动的合法性、“旋转门”理论等。本文正是试图对于这几点独特之处做一简要概述与评析。 关键词：政治任命；国家安全事务助理；外国利益集团；“快车道”模式；“旋转门”理论
总之，对于美国政治中的特殊性既要正视，又切勿盲目模仿，而应从本国的政治现实出 发，借鉴经验，未雨绸缪才是具有现实意义的。
⑧ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 284 页 ⑨ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 284 页
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对于美国的“旋转门”，我国既要防止那些常在“旋转门”辗转的人士以学术为名影响我 国的对外决策，防止国内“金钱政治”的滋生，同时也应积极提高我国民间智库为国家献计 献策的水平。
四、结语
从上文可以看到，美国参议院对于政治任命上位的驻外大使常开绿灯、国家安全事务助 理的非正式权力的可扩展空间较大、“快车道”模式下美国总统在对外贸易方面往往较有决定 权、外国利益集团以合法身份在美国院外长期积极活动、“旋转门”下无数政商精英辗转于政 坛、商界与学术圈之间。
这虽只是选取了美国政治中几个小的着眼点，但也足以看出美国政治之独特性。一方面， 美国政治中的这些独特之处在其对外政策中确也发挥了一定作用，但往往是难以在他国重现 的。另一方面，美国利益集团、智库等社会力量在国家对外决策中发挥的影响远远强于我国 国内社会力量所产生的效用。相信在未来，我国对外决策中社会力量的声音会越来越受到关 注。
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员，而其离职后又会回到利益集团或智库 ，比如，在奥巴马政府中有 20 多名政府高官都来 自布热津斯学会。在笔者看来，这“铁三角”关系与“旋转门”理论是相互促进的。
但“旋转门”理论下，不仅是知识与权力的交易，知识精英掌权这么简单。虽然这是美 国金钱政治的体现，是美国特殊的政商关系，但其中也有有利的一面。这些利益集团或是智 库虽频频出入“旋转门”，但始终保持了一定的“独立性”，为政党、政府机构输送了许多专 门人才，并为国家的科学决策提供了难以数计的良策。比如，在朝鲜战争爆发前夕，兰德公 司曾得出“中国将出兵朝鲜”的结论，打算以 200 万美元的价格卖给美国对华政策研究室但 被婉拒。
在正式法律的保护下，外国利益集团虽然会受到一些管制，但总体上其院外活动开展得 十分广泛。其中最显著的例子，莫过于以色列，其不仅使得美国在阿以问题上几乎每次都偏 袒以色列，甚至使美国许多参议院议员在草拟一些与阿以问题相关的政策时，不自觉地更多 站在以色列的立场考虑问题。这甚至可以说是在认知层面上的潜移默化的渗透了。为何美国 依之如故？或是为了通过这种透明性，为其的霸权增加合法性；或是其认为这种外国利益集 团的参与在一定程度上能促进美国的民主；或是基于对美国民族精神与爱国主义的充分自信， 认为这不会侵害美国的国家利益。
（一）参议院对于政治任命的驻外大使开绿灯 依照宪法，美国驻外大使由总统任命，但须参议院批准。在这一过程中，总统往往以任
命大使作为在大选中对其给予庞大资金支持的人士的答礼。而且这已成为一种政治惯例，在 艾森豪威尔、尼克松、卡特、克林顿等总统任期内都曾出现过。到老布什总统任期末，20% 的美国大使属于政治任命，而到克林顿总统的第一任期，这个比例竟占了约 30%，实在是让
同时，正如托克维尔所言，民主对于国内事务的有益性在对外事务方面鲜有凸显⑤。“快 车道”模式不仅有利于美国与其他国家贸易的发展，在一定程度上，也是对于美国对外决策 中政治权力架构过于分散的一种弥补。在贸易上给予总统相对的集权，从而更有效地维护美 国的国家利益，而不是在国会喋喋不休地争论中错失良机。
三、社会力量参与美国政治的几点独特之处
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人难以置信 。 为何参议院没有运用其享有的否决权阻止总统一系列的政治任命，而是大开绿灯？为何
公众对于总统以国家公职来作为私人恩惠的谢礼并不强烈反对？相比于日本，一位官员一旦 陷入“政治献金”事件往往就宣告了其政治生涯的终结，美国却可以如此“正大光明”地进 行钱权交易，而且总体而言，美国的外交系统仍有效运转，似乎政治任命并未对其产生鲜明
进一步地，由于国务卿的任命须国会同意，国家安全事务助理与国务卿间权势天平的倾 斜度在一定程度上也是总统与国会之间权力角逐的映射。
当然，在一般情况下，由于其非正式部门领导者的身份，其权势与国务卿相比还是稍逊 一筹。但在美国历届总统任期内，布热津斯基、基辛格、赖斯等都是较为有权势的几位国家 安全事务助理③。在此也以其为例分析一下这几位权势相对显赫的原因。首先与其自身的外交 经验、能力等是分不开的，其次由于外交决策方面尤其是在处理一些外交危机时强调保密性 与迅速性，基于其与总统的亲密关系，更可能被派遣执行一些机密事务，比如 1971 年基辛格 秘密访华为 1972 年尼克松总统访华探路等。在很多时候其更能代表总统的意志，在危机管理 方面往往颇有建树。再者，美国安全委员会相对于其他机构，更能超脱自身部门利益，以国 家安全利益为出发点与落脚点，这也是其权势获得的因素之一。
① 韩召颖：《美国政治与对外政策》第 43 页
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消极影响。再者，美国崇尚精英主义，难道每位接受政治任命的大使都恰巧是外交界的精英？ 当然，这是不可能的。比如：在卡特政府时期，通过政治任命成为美驻新加坡大使的官员竟
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从未听说甘地、邓小平、尼赫鲁等人，可见其关于东亚、东南亚地区政治知识的匮乏。 在此，关于参议院大开绿灯的出发点，笔者认为可能是基于以下两个考虑：1.政治任命
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因此，也许只有在美国特殊的政治文化，以及其作为唯一霸权国家的实力下，才会承认 外国利益集团院外活动的合法性。因此其特殊性在他国是难以复制的。 （二）“旋转门”理论
在美国，联邦政府部门、国会主要委员会和议员、利益集团之间形成了著名的“铁三角⑧”。 进一步地，联邦政府部门与利益集团之间还有更为亲密的一层关系，智库与政府人员之间也 是高度重合，即“旋转门”理论。政府部门的许多人员都来自一些利益集团或智库的高层人
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拒绝这些决定，而不能修改其内容 。这使得总统在对外贸易议题上有了更多主动权。尤其是 在中美贸易中，美国国会往往比总统对于中国采取更强硬态度，若是在这期间，总统获得国 会的“快车道”授权，则对于推进两国贸易发展是十分有益的。但是否延长这一授权的最终 决定权却始终牢牢掌握在国会手里。因此在一般情况下，当总统与国会多数党来自同一政党 时，总统才更有机会以“快车道模式”开展对外贸易活动。
一ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ引言
韩召颖老师的《美国政治与对外政策》系统地讲述了在美国政治生活中尤其是在对外决 策方面，总统、政府、国会、最高法院、社会力量以及政治文化的不断角力。书的内容丰富、 涉及面广阔。因此，在写这篇读书报告时，我选取了在阅读时发现的美国政治中的几点有趣 或独特的部分，介绍下相关内容并做一简要评析。
二、美国总统与国会角力的几点独特之处
美国国家安全事务助理权势的上升，一方面有利于对于国务卿形成牵制作用，另一方面 一旦其之间的政策分歧过大，也不利于在外交决策上“一致对外”，影响决策的效率与科学性。
② 韩召颖：《美国政治与对外政策》第 42 页 ③ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 115-117 页
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（三）“快车道”模式下的总统权势 “快车道”授权是美国国会赋予总统开展贸易谈判并达成协定的权力，国会只能接受或
（一）外国利益集团院外活动的合法性 早在 1964 年，詹姆斯.罗森瑙就在其一篇代表性著作中指出美国实行的是“渗透性政治
制度⑥”，在其透明性霸权秩序下，不仅积极保证制度的透明性，同时还欢迎外来者的参与。
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比如，外国利益集团的院外活动受到美国宪法第一条修正案的保护 ，这与世界上大多数国家 积极防止外国势力对本国渗透的政策是大相径庭的。
无论如何，这还是一种冒险行为，至少是与我国的独立自主政策相背离的，在中国是没 有生长土壤的。即使是在其传统盟国——日本，也不可能实现。在日本，一位首相候选人甚 至会因为接受了一位外国邻居的一笔小额资金而失去竞选资格，可见日本防止外国势力干涉 的严控程度。
④ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 63 页 ⑤ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 79 页 ⑥ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 281 页 ⑦ 韩召颖：《美国政治与对外政策》，第 282 页