行政管理学第2章

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（三）行政权力与其他国家权力的区别
1.行政权力与立法权力 （1）权力的功能不同。前者的功能是执行法律，后者 的功能是制定法律。 （2）权力的作用范围不同。前者的作用范围只是行政 权力的所属范围，后者的作用范围是全社会性的。 2.行政权力与司法权力 （1）权力发生作用的性质不同。前者的性质是积极主 动，后者的性质是消极被动。 （2）权力发生作用的方向不同。前者是垂直的、自上 而下的，后者是横向的、平行的。
能社会化同步进行构成现代行政管理职能的又一 显著特点
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四、行政职能理论 有限政府理论 政府干预理论 有选择地干预政府职能理论
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(一)有限政府理论
洛克：以自然法、社会契约论为基础论证政府，认为
“既然政府得到的只是人们转让出来的有限权力，政 府的行为就一定有限的”。 边沁：从人性出发，强调以功利原则作为社会政治制 度的基础，强调政府应该负起保障人的健康、物价管 理、粮食供应和公民教育等任务，但对人们的经济活 动却不要干涉。 密尔：从人类需要自由的角度来论述问题的，反对政 府干预工业生产过程，也反对政府限制思想言论自由。 亚当· 斯密：“看不见的手”的市场经济理论，政府 不应干预市场的自由 。
（一）政府的一般内涵 广义说的政府,泛指一切国家政权机关,如立法机关, 司法机关,行政机关以及一切公共机关。有代表性的 如英国《大众百科全书》的定义:“由政治单元在其 管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。” 政府的功能 (1)立法; (2)司法; (3)执行,行政 管理."
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狭义说的政府,专指一个国家的中央和地方的行政 机关。《美国百科全书》是这样界定的:“政府一 词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它 指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、 市地方政府的组织机构及法定程序。就这一方面而 言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务 进行管理。由此可见,政府就是一个国家或社会的 代理机构。"
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地方行政机关 包括地方各级人民政府（省级——乡级） 地方各级人民政府职能部门（厅局委） 地方人民政府的派出机关（行政公署、区 公所、街道办事处【市辖区、不设区的市 人民政府】
思考：中国政府的行政级别有多少级？
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地方行政机关
地方各级人民政府
地方各级人民政府职能部门 （厅局委）
地方人民政府的 派出机关
二、行政职能的重要地位
行政职能是建立行政组织的根本依据； （1）行政职能的发挥，必须通过一定的组织 （2）行政组织的设臵必须依据行政职能 行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关
键； 行政职能是行政运行机制科学化的依据； 行政职能的实现情况是行政管理结果检验的依据。
三、行政职能的历史沿革
行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令
行政权力的客体包括整个社会 行政权力的性质是一种由少数人执行的管理权力
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（一）行政权力的内在特征： 行政权力的阶级性 行政权力的社会性 行政权力的渗透性
行政权力的有限性
（二）行政权力的外在特征： 行政权力运行的方向与轨道
行政权力运行的层次
行政权力运行的时效 行政权力运行的统一
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二、政府的本质和特点
（一）政府的本质
国家的阶级性与公共性是统一的、相互依存的。
1 .一方面，国家、政府作为阶级社会的特有现象， 它总是代表着统治阶级的利益；
2.另一方面，任何国家、政府只有介入社会经济活 动和社会公共事务管理，才能最终实现统治阶级的 利益。 （1）任何阶级统治都是以实现一定的社会公共 职能为前提的； （2）统治阶级的特殊利益在一定程度上受到社 会普遍利益的制约。
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地方各级人民政府 省级人民政府
（直辖市、自治区） 设区的市级人民政府 （省会市、省辖市（地级市）、自治州）
县级人民政府 （县级市、市辖区、自治县）
乡级人民政府 （镇、民族乡）
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地方人民政府的派出机关
行政公署 （由省级人民政府派出）
区公所 （由县级人民政府派出）
街道办事处 （由市辖区、不设区的市人民政府派出）
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中央行政机关 1、国务院（总理、副总理、国务委员、各部部长、各 委员会主任、审计长、秘书长）；
2、国务院各部（专业性）、委（综合性）； 3、国务院直属机构（由国务院直接领导）：国家统计 局、税务总局、工商总局等； 4、国务院部委管理的国家局：商务部――国家技术监 督局、医药管理局、烟草专卖局；科技部――地震局、 专利局；国土资源部――土地管理局、海洋局、测绘局
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（二）近代行政管理职能的变革
随着国家权力的分化和法制社会的建立，行政管理
职能的独立性日益增强，并最终作为国家职能的一 个组成部分而独立存在；
在资本主义制度下，由于社会化大生产代替了手工
生产，商品经济取代了自然经济，社会经济活动的 范围越来越大，资产阶级政府的社会管理职能也得 以相对强化；
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（二）政府干预理论
市场失灵理论。个人价值观和自由与社会公理和原
则存在矛盾，市场不会自动供给公共产品等。
凯恩斯。通过政府干预和福利政策，刺激经济，使
社会矛盾达到缓和。
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（三）有选择地干预“市场失败”的政府职能 论
公共选择学派。市场的缺陷并不是把问题转交给政
府去处理的理由；除非有阻止狭隘利益集团进行掠 夺的程序性规则对施政过程加以严格的约束，政府 的缺陷——效率底下、费用昂贵、计划执行不当等 都是不可避免的；即使如此，凡是可能的地方，决 策仍均应转交私营部门。
自然经济条件下的行政管理职能 近代行政管理职能的变革 现代国家行政管理职能的新发展
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（一）自然经济条件下的行政管理职能
奴隶制国家形式下的行政管理职能突出地体
现了镇压职能和军事保卫职能；
封建制国家在行政管理职能方面，除了它所
反映的阶级本质和它所代表的阶级利益不同 外，还以其具有稍稍增加了的社会管理职能 而与奴隶制国家行政管理职能相区别；
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1.领导机构 2.职能机构 3.办公机构 4.直属机构 5.派出机构 （二）我国政府的结构 1 .纵向结构：国务院、省（自治区、直辖市）、县（自 治县、县级市）、乡（民族乡、镇） 2 .横向结构 （1）国务院（国务院全体会议、常务会议） （2）国务院各部、委员会（国务院组成部门） （3）国务院直属机构（具有独立的行政职能） （4）国务院各部、委员会管理的国家局（具有独立的行 政职能） （5）国务院办公和办事机构（不具有独立的行政职能）
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二、关于行政权力的理论论述
行政权力起源于人类社会的组织分工，随着国家权力 的出现而产生。
原始社会公共权力 早期分权学说 三权分立学说 政治与行政二分法 “议行合一”理论 决策行政说
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三、行政权力的分配
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行政权力分配原则
行政权力 的分配
行政权力分配方式
行政权力分配途径
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（一）、行政权力分配的原则
程序必须合法 职权必须分明 权责必须一致 权利必须明确 内容必须全面
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（二）、行政权力的分配方式
根据行政权力的层次性及其科层化的主体结构进 行分配，形成等级权力，它需要解决的是集权与 分权、管理层次和管理幅度的问题。
根据行政权力作用客体的不同而对行政权力所进 行的功能性分割，形成功能权力。在这种权力分 配中要协调专业与专业的关系问题。
也就是社会价值和社会资源的分配过程
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一、行政权力的含义与特点
行政权力作为政治权力的一种，它是以行政机构为主体， 以执行国家意志为目的，以强制行政令为手段，对全社会 进行管理的公共权力。 概念理解：
行政权力的主体必须是国家行政机关 行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方针政策和各类
法律、法令来有效地实现国家意志
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（三）、行政权力分配的途径
行政权力的分配途径主要是通过逐级授权； 行政权力分配的另一种途径是权力下放。这是现 代国家为实现治理活动的因地制宜或因时制宜， 而对行政处分权力进行的一种分配； 行政权力分配另一中常见的途径即地方自治； 行政权力分配的再一种途
我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政机关,即狭义的 政府。 （二）我国政府的内涵 1.国家和地方各级人民政府都是由相应的人民代表大会产 生，是国家权力机关的执行机关。 2.政府不仅向本级权力机关负责，而且要向上一级政府负 责并报告工作； 3.各级政府的行政管理，从范围来说是全方位的； 4.政府拥有法定的执行和管理的行政权力，运用行政手段 进行指挥活动； 5.为人民服务是国家和各级政府的宗旨，是一切行政措施 的出发点和归宿。
第二章 行政主体与行政职能
学习目标和主要内容
通过本章学习：
（ 1）了解政府的内涵、本质、特点、基本 结构； （ 2）政府行政的权力基础；行政权力的特 点；
（ 3）行政职能的基本含义；理解行政职能 的基本理论，掌握行政职能体系的内容以及我 国行政职能转变的内容和方向。
第一节 行政主体：政府 一、政府的基本内涵
行政权力的目的与手段的合理性； 行政权力的强度； 行政客体的潜在能力问题；
行政环境问题 。
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(三)、行政权力行使过程中的负效应及其克服
利益倒错，导致公权私用；
权力角逐，使手段成为目的；
权力僭越，致使特权丛生； 惯性遗传，产生死灰复燃现象 。
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负面效应的克服
在完善行政权力的同时，必须建立一套完善的合 理的制约机制，既包括行政权力的自律机制，又 包括立法权力和司法权力对行政权力的监控、政 党监督、舆论监督和公民监督等他律机制。
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第三节
政府的行政职能
一、行政职能的含义 行政职能是指政府为了维护阶级统治和 促进社会发展，在社会各个领域中所承担 的职责和所发挥的功能，它反映政府活动 的范围、内容、过程和活动方式等。行政 职能回答政府管什么、怎样管以及管的结 果等问题。