公共管理学公共组织
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共管理学第二章-公共组织理论
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
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第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
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第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
公共管理学-第九章
第九章公共组织的文化与伦理第一节公共组织文化概述一、文化、组织文化、公共组织文化（一）文化定义：所谓文化，“乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体。
”文化有广义和狭义之分。
基本特点：1、既是人类活动的产物和结果，又是制约指导人类活动方式的原因；2、通过后天学习而得来，依据信息传播系统传递；3、具有适应性；4、具有整合性；5、不断变化。
作用：文化产生于人类的生产、生活过程，又对产生它的各种因素起反作用（推进或阻碍）。
（二）组织文化定义1：指组织在长期发展中形成的特定的文化观念、价值观念、道德规范、传统、风俗、习惯和与此相联系的业务理念，包括组织的价值观、行为方式、精神现象等。
定义2：指组织在长期实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、思维模式和行为规范的总和。
特征：（1）意识性；（2）系统性；（3）凝聚性；（4）导向性；（5）可塑性；（6）长期性。
（三）公共组织文化定义：广义的公共组织文化指公共组织意识形态，以及与之相应的公共组织制度和公共组织机构；狭义的公共组织文化则指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。
（本章所分析的都是狭义的公共组织文化）二、公共组织文化的类型（一）根据结构——功能分析1、角色型公共组织文化；2、权力型公共组织文化；3、任务型公共组织文化；4、人本型公共组织文化；（二）根据隶属区域划分1、社会总体公共组织文化；2、区域公共组织文化。
（三）根据表现形式划分1、精英公共组织文化；2、大众公共组织文化。
（四）根据作用直接与否划分1、显性文化；2、隐性文化。
（五）根据民族文化差异划分1、西方公共组织文化；2、东方公共组织文化。
公共组织文化除了具有文化的共同属性外，也有自身独有的特征，集中体现在几对辩证统一的关系之中。
公共管理学概述与公共组织
公共管理学概述与公共组织公共管理学是对公共事务、公共事业及公共组织进行管理的学科。
公共管理学以科学的理论和现实的实践为基础，通过研究和探讨公共事务、公共事业的组织管理原理和方法，提供科学的指导意见和管理工具，以实现公共事务的高效运行和公共利益的最大化。
公共管理学主要内容包括公共管理的范畴和特点、公共管理的基本理论、公共管理的实践方法等。
公共管理的范畴包括政府、非营利组织和社会事务等各种公共组织的管理，以及在公共决策、公共政策和公共服务领域中的管理。
公共管理的特点是其提供公共服务和维护公共利益的性质，其目标是在满足公众需求的同时，保持公正、效率和可持续发展。
公共管理的基本理论包括制度理论、决策理论、组织理论、领导理论等。
制度理论研究公共管理的组织结构和运行机制，包括行政制度、政策制度和法律制度等；决策理论研究公共决策的过程和方法，包括决策者的决策行为、决策环境和决策工具等；组织理论研究公共组织的结构、功能和运行方式，包括公共组织的目标、权力关系和工作流程等；领导理论研究公共管理者的领导行为和领导能力，包括领导风格、领导目标和领导效能等。
公共管理的实践方法包括政策分析、组织设计、绩效评估等。
政策分析是指对公共政策进行科学研究和评估，以提供决策参考和政策改进建议；组织设计是指对公共组织的结构和功能进行合理设计，以实现组织目标和提高工作效率；绩效评估是指对公共组织和公共管理者的绩效进行定量和定性评估，以评价管理效果并提供决策依据。
公共管理的实践应用广泛，涉及政府部门、非营利组织和社会事务等各个领域。
在政府部门中，公共管理的目标是提供公共服务、保护公共利益和实现公共政策的有效实施；在非营利组织中，公共管理的目标是提高组织效率、增强组织竞争力和实现社会责任；在社会事务领域中，公共管理的目标是促进社会公正、提高社会福利和实现社会稳定。
公共组织是指以提供公共服务为目标的政府部门、非营利组织和社会事务机构等。
公共组织具有以下特点：1.具有公共性，即提供公共服务和维护公共利益的性质；2.具有权力和责任，即具有行使公共权力和承担公共责任的特权和义务；3.具有组织结构，即以部门、机构和职能划分的组织形式；4.具有公共财政支持，即通过公共财政进行资金保障。
公共管理学PPT教案第6章
分离的结构是从现有的层级分离出一个独立 自主的单位，并由总部来进行协调与控制， 每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的 专业能力，并由部门管理者全权负责此部门 的财务、人事等事项。总部也可以视需要给 与实施的援助。分离的部门通常是依据特殊 的产品或服务而成立，且内部结构较为庞大。
第六节 组织设计：组织学习的观点
一、学习与组织学习。 学习是我们与生俱来的本能，它在人 类社会中扮演了十分重要的角色。所 谓组织学习，是为了促进组织的长期 效能与生存发展，而在适应环境变化 的过程中，对其基本的信念、态度和 行为、结构和方式进行调整，从而获 取一种面对各种问题持续改善的能力。
第六节 组织设计：组织学习的观点
第四节 传统科层组织及其困境
二、传统的官僚组织的副作用。
1、决策权威集中化造成管理的恶性循环。 2、专业分工原则的扭曲。 3、制式化对组织效能的可能影响。 4、遏制组织学习。 5、科层价值与民主价值的冲突。 6、科层价值与人格成长的冲突。 7、防卫性的官僚人格。
第五节 弹性化政府的组织设计
一、委员会制。
第四节 传统科层组织及其困境
一、韦伯的科层制组织的特征。 1、在科层组织中，每一位成员都有固 定和正式的职掌，依法行使职权。 2、层级节制的权力体系。 3、人员的工作行为以及人员见的工作 关系，必须遵循法规的规定，不得掺 杂个人好恶情感。
第四节 传统科层组织及其困境
一、韦伯的科层制组织的特征。 4、科层组织内的职位，按人员的专长 作合理的分工，其工作范围和权责也 依法律明文规定，在注重专业分工的 原则下，职位的获得主要以技能为主。 5、职业化倾向。 6、人员有明文规定的、固定的薪酬。 7、注重效率。
委员会制是一种有别于首长制得的组织结构， 其决策是由一群具有相关经验与背景的人所 共同决定并各自行使其不同的职能。委员会 可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据 所承担的任务来确定。委员会制有集思广益 等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺 点。
MPA公共管理硕士考前辅导第二章公共组织
第二章 公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义二、公共组织的构成要素三、公共组织的类型一、组织的含义•公共组织是公共管理的前提和基础•对组织含义的理解：英国斯宾塞，将“组织”一词引入社会科学领域；切斯特·I·巴纳，一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统；美国卡斯特、罗森茨韦克，有目标的、心理系统、技术系统、有结构的活力整体；西蒙，一个人类群体当中的信息沟通与相互关系得复杂模式。
组织的特征与共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义•组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素•公共组织的定义是以管理社会公共事物，协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。
而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
公共组织的构成要素（12个方面人木能够为权责规章制度团体设计硬件信息技术）简述，材料分析1、人员。
任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系得体现，而是人际关系的体现。
2、目标。
公共组织的目标是实施对公共事物的管理和协调公共利益关系。
3、职能。
组织是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
4、机构。
机构承载组织的各项职能。
公共组织通过一定的机构体现出来。
5、职位。
职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
6、职权。
职权是被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。
公共组织的构成要素7、权责。
权责划分时保证组织角色明晰化的基本手段。
8、规章制度。
规章制度是以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。
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决策层
协调指挥层
协调指挥层
协调指挥层
技术操作层
技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层
层级领导关系
公共组织的横向结构
1.按业务性质分工 2.按管理程序分工
按公共管理的业务性质异同来组成公 共组织单位。
按公共管理工作中决策、咨询、执行、 信息反馈和监督等程序不同来分别设 置公共组织部门。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期，认为政府只需行使最 低限度的职能，其理想角色就是尽可能地 远离经济生活之外。市场进程本身比政府 干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为 市场的推进者，政府干预应是不轻易采用 的终极手段。
3.按管理对象分工
按公共组织服务的人群、业务性质分
优点：符合分工专业化 的原则；有利于统一管 理业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于
协调 缺点：事权集中，易形 成条块分割，不利于协 调合作；易造成部门林
立，易产生冲突
按管理程序分
优点：利于提高管理人 员的专业技术知识；利 于节省人、财、物；利
公共组织 的特征
1.以增进公共利益为目标。 2.公共组织的活动受法律的明确
限制并具有权威性。
3.公共组织受到高度的公共监督。
4.公共组织的活动具有政治性。 5.公共组织的目标形式上清楚但实际中
模糊，且行为绩效评估比较困难。 6.公共组织具有一定的独占性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织的纵向结构
• 安德森( ,1989）
我国政府的基本职能体系
01 经济调节职能 02 市场监管职能 03 社会管理职能 04 公共服务职能
经济调节职能是指政府保持宏观 经济环境的稳定、调整国民经济 结构、弥补市场失灵的职能。
市场监管职能是指政府健全市场 规制、为参与市场运作的各方提 供公平的市场环境的职能。
社会管理职能是指政府处理社会 冲突、协调社会利益、保持社会 稳定的职能。
第3章 公共组织
3.1 公共组织的性质与结构 3.2 政府组织 3.3 非营利组织 3.4 公共组织的变革
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的 集体。 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的， 以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。 它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共 责任。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公 共组织的本质。
政府的涵义与性质 我国政府具体包括的组织与人员 中央与地方行政机关 行政首长 政府普通公务员
我国政府组织层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
政府职能 政府职能是指政府在公共管理活动中的 基本职责与功能，包括政府该管什么，怎 样管的问题.
F1
F1
L2
L2
L2
公共组织的主要结构形式：直线职能制
直线-职能制图示：
L1
优点：专业化分工，减少资源重复 配置 缺点：职能间冲突，横向联系较差
F1
F1
L2
L2
L2
F2
F2
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：矩阵制
• 矩阵制图示：
L1
特点：双重机构，双重领导 优点：有利于各部门之间的沟通， 组织结构有利于任务的完成，有 较好的适应性 缺点：双重结构易产生责任不清等
公共服务职能是指政府提供公共 物品（诸如科技发展、义务教育、 卫生保健、公共工程、公用事业、 就业培训）和公共服务的职能。
政府职能
• 对于市场经济中政府职能问题的争议。 • 对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着
广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色 也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最 好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现 使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后， 小政府的理念开始盛行。历史的发展证明，事实 上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府 作用以及政府的强度。
F1
F2
F3
F4
L2
L3
L4
3.2 政府组织
政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司 法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包 括各级人民政府和相关行政部门。 特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从 事公共管理的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资 源；4.提供的产品是公共物品；5.行为的价值取向是公共 利益。
• （1）确立法律基础 • （2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定 • （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 • （4）保护弱势群体 • （5）保护环境
• 世界银行1997年《世界发展报告》
政府的基本职能
• （1）提供经济基础 • （2）提供各种公共物品与服务 • （3）解决与协调团体冲突 • （4）维持竞争 • （5）保护自然资源 • （6）确定个人获得商品和服务的最低条件 • （7）保持经济稳定
公共管理者关注的基本问题： ★政府应该做什么？ ★政府不应该做什么？ ★政府通过哪些途径使其做得更好？
良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。
政府的基本职能
• （1）防卫职责 • （2）提供法律制度 • （3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些
商品
• 亚当·斯密《国富论》
政府的基本职能
直线职能制
结构 形式
矩阵制
公共组织的主要结构形式：直线制
直线制图示：
L1
特点：不设职能结构，由直线 指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导 缺点：对最高领导要求高
L2
L2
L3
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：职能制
职能制图示：
L1
特点：设立职能机构，且职能机构 有指挥权 优点：适应组织规模扩大，管理复 杂的要求，形成了独立的管理层 缺点：多头领导，协调困难
于提高整体效能 缺点：易造成人员重技 术、轻政策，重过程、 轻目标；使用有一定的
局限性
按管理对象分
优点：统筹兼顾，满足 管理对象的需求；易于
沟通与监督 缺点：易导致部门林立 ，不利于精简节约；易 造成管理割裂；易造成 本位主义；易造成职能 交叉，互相推诿，降低
效率
公共组织的主要结构形式
直线制 职能制