集体土地征收变化及操作程序

集体土地征收变化及操作程序

一、新法下集体土地征收的变化

（一）新法首次对集体土地征收的公共利益进行界定

新法第45条采用列举式的方式对集体土地征收的公共利益进行界定。为公共利益需要，因军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等六种情形需要用地的，可征收集体土地。

（二）新法规范完善了集体土地征收程序

1.新法将征地批后公告调整为征地批前先发布土地征收启动公告，批后再发布土地征收公告，扩大被征收人对土地征收的知情权和参与权。

2.新法规定在批前开展土地现状调查并同步启动社会稳定风险评估。开展社会稳定风险评估是集体土地征收批前新增的重要程序，符合《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》及重大决策暂行条例第22条规定，对于维护社会稳定、避免社会矛盾十分重要。

3.新法将征地批后开展补偿登记、编制土地征收补偿安置方案并公告调整为批前开展补偿登记、编制土地征收补偿安置方案并公告，且公告至少30日听取意见，多数村民有异议应当组织听证，征地报批以前，县（市）人民政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，对个别未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。笔者认为，新法通过上述安排，可以让更多被征收人在征地报批前充分的行使参与权、表达权、监督权，将征迁主要问题和矛盾化解在征地批前，有利于批后征地的顺利实施。

4.新法将征地补偿费足额预存作为政府申请土地征收前置程序。新法规定，申请土地征收的地方人民政府应当将土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用以及社会保障费用等足额预存，未足额预存的，不得申请土地征收。实践操作中，由于地方政府财政资金压力，在土地征收补偿费没有足额到位的情况下就开始启动征收，导致被征收人腾空土地房屋之后，没有足额拿到补偿款，从而引发群体性事件或者社会纠纷。笔者认为，新法将征地补偿费足额预存作为申请土地征收前置程序，有利于保障被征收人的补偿安置权益，也有利于政府的和谐征迁、社会稳定。

5.新法规定被征收人穷尽司法救济途径后方可启动强制执行程序。新法规定，被征收人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在

规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说，在征地批准后，征收人在被征收人穷尽司法救济途径后方可启动强制执行程序，充分的保障被征收人的司法诉权。

（三）新法完善对被征地农民公平合理补偿和多元保障机制，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

新法明确土地征收应当公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收农用地的土地补偿费、安置补助费按照区片综合地价确定，区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素确定，即区片综合地价涵盖土地补偿费和安置补助费；除此之外，土地征收费用还应当单列村民住宅补偿安置和社保费用。

二、新法下的集体土地征收操作程序

（一）确定土地征收范围。

建设项目符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定情形，确需征收集体土地的，由项目业主凭县（市）人民政府建设项目批准文件，向所在自然资源局申请办理建设项目用地预审与选址意见书，确定土地征收范围。

（二）发布土地征收公告。

土地征收范围确定后，由县（市）人民政府发布土地征收启动公告，在拟征收土地所在镇（街）、村（居）、村民小组范围内张贴发布，并同步在县（市）人民政府门户网站上公开，公告期为五个工作日。土地征收启动公告内容包括征收范围、征收目的、土地征收实施单位、开展土地现状调查的安排等。土地征收启动公告自发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，不予补偿。

（三）开展土地现状调查和社会稳定风险评估。

县（市）人民政府发布土地征收启动公告后，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，二者可以同步进行。土地现状调查的内容包括土地的权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等信息。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据。

社会稳定风险评估是新增的土地征收程序，但新法并没有将如何开展社会风险评估作出详细的规定，笔者认为有必要探讨下实务当中如何开展社会风险评估。社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要决策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项的制定出

台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。最早开始在征收程序上实施社会稳定风险评估的是国有土地上房屋征收，我省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第十二条规定：“市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当由本级人民政府确定的部门或者委托专门机构，通过征求人大代表、政协委员及群众意见、专家评议和有关职能部门论证相结合的办法，对社会稳定风险进行预测和评估，并出具社会稳定风险评估报告。市、县级人民政府根据社会稳定风险评估报告，决定是否作出房屋征收决定。”因此，笔者认为，集体土地征收中的社会风险评估可以借鉴国有土地上房屋征收的做法，由土地征收实施单位开展，即自然资源局、各镇（街）等单位负责组织实施项目社会风险评估或委托专门机构进行社会风险评估，通过征求人大代表、政协委员及群众意见、专家评议和有关职能部门论证相结合的办法，对社会稳定风险进行预测和评估，并出具社会稳定风险评估报告。县（市）人民政府根据社会风险评估报告分别作出可实施、暂缓实施、和不可实施的决定，并以政府名义下发给土地征收实施单位。社会风险评估风险等级一般分为三个等级，一是高风险，二是中风险，三是低风险，如属于高风险，建议不予实施征收或暂缓实施征收；如属于中等风险，建议应当继续进行论证，并做好风险防范措施和应急处置预案后方可实施征收；如属于低风险，建议可以在做好风险防范后实施征收。

（四）发布土地征收补偿安置方案公告。

土地征收实施单位应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，编制征收补偿安置方案，并征求自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门意见进行修订。征收补偿安置方案包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容。

土地征收补偿安置方案经县（市）人民政府批准后在拟征收土地所在镇（街）、村（居）、村民小组范围内公告，公告期为三十个工作日，并同步在县（市）人民政府门户网站上公开。征收补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记期间、异议反馈渠道等内容。

（五）组织听证。

多数被征地农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，应当组织听证。但新法对“多数”如何认定，听证结果如何处理并没有做出具体的规定。根据我省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，过半数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和本办法规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”并结合征收实践，只要过半数被征收人认为征收补偿方案不符合法律法规规定就应当举行听证会，并根据听证会的情况修改方案。笔者认为，实践操作中，集体土地征收中的听证可以借鉴国有土地上房屋征收的做法，过半数以上被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县（市）人民政府就应当组织听证。具体操作上，由土地征收实施单位将符合听证条件的项目，

报县（市）人民政府同意后协调有关部门组织实施听证，并在听证的7个工作日前通知当事人。涉及土地征收补偿标准的，由县自然资源局负责组织听证；涉及房屋及其他建筑物、构筑物征收补偿安置标准的，由住建局负责组织听证；涉及被征地农民社会保障的，由人社局负责组织听证。对听证中提出的问题，可由相关组织听证单位拟定听证意见报县（市）人民政府协调或修改。

（六）补偿登记。

被征收人应当在征收补偿安置公告规定期限内，持不动产权属证明材料向土地征收实施单位办理补偿登记。被征收人未如期办理征地补偿登记手续的，土地征收实施单位应当书面通知或者张贴公告告知，公告内容应明确告知权属、补偿安置标准、补偿安置结果等主要情况。

（七）签订征收补偿安置协议。

土地征收实施单位根据征收补偿安置方案与被征收人签订征收补偿安置协议。对个别确实难以达成协议的，土地征收实施单位应向县（市）人民政府如实说明情况及将采取何种措施保障其合法权益,报县（市）人民政府作出征地补偿安置决定。县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出拟征地补偿安置决定。

新法规定县（市）人民政府在申请征收前，应确保个别未达成协议的被征收人的补偿安置权益，但这里的个别未签订征收补偿安置协议中的“个别”如何认定，法律法规并没有明确规定。实务操作中，有的集体土地征收项目征地户数多，有的集体土地征收项目征地户数少，要根据项目的实际情况确定人数，而且应当以户为单位作为基数，笔者倾向性认为应根据项目类别区分人数控制，如果纯公益性质的基础设施、学校等建设项目，这里的“个别”人数建议可以控制在集体土地征收项目范围内总户数的10%-15%，如果是成片开发项目，这里的“个别”人数建议可以控制在集体土地征收项目范围内总户数的5%-10%。

（八）申请征地及报批。

征地报批前期工作完成后，土地征收实施单位应当及时汇总并向自然资源局提供征地材料，自然资源局对土地征收实施单位提供的材料进行审查并出具审查报告，并拟订农用地转用和土地征收方案，经县（市）人民政府审核同意后申请征地，并报有批准权的人民政府批准。

（九）发布土地征收公告。

征地申请获批准后，县（市）人民政府应当在收到征地批准文件之日起十日内发布土地征收公告，土地征收实施单位在征收土地所在镇（街）、村（居）、村民小组范围内张贴，并同步在县（市）人民政府门户网站上公开。土地征收公告内容包括土地征收批准文件、争议解决方式、救济途径等相关事宜。