PPP项目重点内容——法律审查要点

PPP项目重点内容

一、项目概况

1、项目实施机构

PPP项目通常由市（区）政府发起，授权行业或行政主管部门（交通局、卫生局、住建局、管委会等）为项目实施机构。

2、项目建设范围及建设规模

①项目建设范围应该明确具体，建设地点、建设内容、建设性质、建设年限等。一般包含市政基础设施、公路、桥梁、商业综合体、医疗、学校等。

②小城镇项目建设子项非常多，政策要求公益性、基础设施类必须分经营性和非经营性项目两大类。因为它们的用地方式是不一样的，在后期建设期、运营期考核标准都是不一样的。

3、总投资估算

总投资估算按照具体子项目进行详尽列举。建设总投资、建设期利息要给出数据来源的依据。工程建设其他费用各子项有没有实际发生？准确数额是多少？都要进行核算。

存量资产购置费要不要包含在内？存量资产如何处置？如何进入项目公司？（存量资产一般应请第三方评估机构评估）。

预备费子项应体现水泥、黄沙的价格调整。

二、项目运作方式与交易结构

1、项目投融资结构

①项目融资主体应明确，对于融资担保的限制应明确，如是否可以在相关资产或权益上设置抵押、质押等；

②政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。具体比例的确定，可经过市场测试，向潜在感兴趣的社会投资人充分摸底，在综合考虑社会投资人预期及体现政府方对项目重视程度及“诚意”的基础上确定，通常政府方比例控制在0%~20%; 需明确项目资本金（项目最低资本金比例为20%）、贷款比例、利息测算方法及除注册资本以外的资本金来源方式。

③政府方出资代表享有一票否决权。

④项目社会资本金投资回报率按银行同期基准贷款利率上浮10%为上限。融资利率不超过银行同期基准贷款利率（与银行基准利率同步调整）。

2、土地

①小城市涵盖土地项目范围广，涉及的土地性质也很复杂。既有国有土地又有集体土地，要明确相关用地由政府采用划拨方式还是出让方式提供项目用地？目前很多PPP项目中划拨方式占了很大一部分，但是土地储备有限，很难一次性到位。如何在特色小镇范围内进行滚动开发，需要社会投资人和政府方进行合理

安排。为加强特色小镇规划建设管理，国家层面也陆续出台了各种创新措施，以提高对土地综合利用的效率。一方面要积极盘活存量土地，另一方面，国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）中明确，采用政府和社会资本合作方式（PPP模式）实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。

②在项目合作期内，项目公司拥有项目土地使用权。

③土地由谁获取？项目公司还是政府方？由政府方拿地报批的话，项目公司相当于代建单位；由项目公司拿地的话，项目公司享有所有权，需要把拿地成本算到总成本之中，项目总成本会更高，还会产生一些税费。

3、项目资产权属安排

明确项目资产权属。特别是项目公司成立前因项目而产生的资产在项目公司成立后的归属。

4、项目回报机制

①项目回报机制应保证项目公司获得合理的收益，但应注意盈利不暴利，应设置超额收益分享机制；

②可用性付费、使用量付费等形式的项目需要明确调价机制；

③明确政府付费中所涵盖的内容。如运营维护成本、融资成本、折旧摊销等内容。

一般来说政府付费主要指项目资产可用性部分的投资回收，适用于非经营性项目，在小城市建设中，主要包括土地整理项目、道路、桥梁、公共设施服务、生态环境工程。

对于养老院、物流园、批发市场等经营性项目适用于使用者付费。

④可行性缺口补助的公式要审查是否包括绩效考核的奖惩金额、税费等。

6、相关配套安排

供电、进场道路等各项前期配套设施，建设至项目施工区红线。明确相关供水、排水、通信等配套设施的费用是由哪一方承担。

三、项目主要边界条件

1、前期工作

前期费用包括但不限于项目用地范围内的征迁、配套工程建设、聘请中介结构和选择设计单位等。

2、成立项目公司

整个小城市范围内的基础设施建设、产业运营、配套设施建设等作为一个整体，全部打包通过公开招标、竞争性磋商等规定的采购方式确定一个社会投资人负责项目的实施。

①组织形式和经营范围

②注册资本、股权比例和分红方式

③权益处置

④股权转让。建议本项目设置股权锁定期x年，在锁定期内，合资公司股东方不得退出，不得发生任何股权变更情形。

3、项目合作期

合作期原则上不低于10年。根据徐州市委办公室《关于印发徐州市中心镇创建试点工作实施方案的通知》的要求，徐州市中心镇PPP项目的合作期10-15年。

4、土地使用权

①未经政府批准，项目公司不得变更土地用途，也不得擅自转让、出租、抵押或用于项目之外目的；

②需要明确项目土地使用权归属。其中特别需要明确前期土地取得手续由谁办理？前期土地取得费用如何承担？因前期土地取得费用有多项，如征迁安置费、土地补偿费等，如果可以规定明确，尽量将土地取得费用细化，并明确分担责任。

5、绩效考核

①常见的绩效考核类别为质量、工期、环境保护、生产安全、应急处理等。

②根据PPP协议约定的各项奖惩办法对其采取采取奖罚措施，对应的将罚款金额将在给予相应社会资本股东方的投资回报中进行增减核算。

③需要明确政府支付要与对项目的绩效评价结果挂钩的同时，要明确绩效评价的程序。

④小城镇建设项目类型多，应该分别进行绩效考核，制作考核打分表。

6、政府付费

小城镇项目中子项众多，很多子项是分期建设的，如何进行政府付费？政府付费起算时间是什么？要细致的规划。

项目应充分考虑资源补偿，尽量自我平衡，不然会因为财政负担太大方案通过不了。

7、运营维护手册

①运营维护手册的编制在项目运营维护期，就项目设施的运营与维护，项目公司应根据适用法律和谨慎运营惯例编制项目的运营维护手册，并经政府方同意后遵照执行。

运营维护手册在运营维护期内应根据项目运营和维护的实际情况随时进行修改、补充和完善，并须经政府方同意。

②运营维护手册的内容运营维护手册至少应包括项目设施进行定期和年度检查、日常运行维护、中修和大修的程序和计划，以及调整和改进检验及维护安排的程序和计划，并制定应对突发事件的应急服务预案。运营维护手册应列明项目正常运营和维护所需的消耗性备品备件和事故抢修的备品备件。

项目设施的运营与维护应符合适用法律和中国国家行业规范、标准（包括但不限于CJJ36-2006《城镇道路养护技术规范》、JTGH30-2004《公路养护安全作业规程》和SZ-51-2006《城市道路养护维修作业安全技

术规程》）的要求。

8、强制保险方案

须将实施机构列为保险单上的被保险人。按照财金〔2014〕156号文规定，可以将政府方或其指定机构作为被保险人投保，同时保险人（项目公司）同意放弃对政府方行使一些关键性权利，建议考虑。并根据项目建设期、运营期的不同分别明确投保的种类。

9、履约保函

投资竞争保函保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。

建设履约保函保证金不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。

明确发生哪些事情需要对付等，提交和退还保函的时间节点。

10、中期评估

对项目进行中期评估的，需要明确评估周期，以及评估内容。每3-5年一次。

11、应急预案与政府的介入

①项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。

②在项目合作期，在发生项目公司严重违反项目协议，发生紧急事件或合理预期可能出现紧急事件时，导致如果政府不采取介入的方式，将危及公共利益、公共安全或安全运行。政府有权利（但不得被要求）介入，或指定机构进入项目设施暂代项目公司运营、维护本项目。

12、协议提前终止及补偿

需要明确协议提前终止对社会资本补偿的计算方式。

13、社会资本退出

①建议设定项目锁定期，在锁定期内，社会资本不得退出，否则视为社会资本违约。

②根据社会资本提前退出的节点，需要分别明确社会资本期中退出、期满退出的退出的路径，以及期满退出时，股权移交对价的计算方式。

14、股权的移交

项目缺陷责任期的规定。缺陷责任期在本方案中虽指的是项目公司对实施机构所要确保的责任期间，有利于保护政府方利益，建议设置。缺陷责任期的起点明确。

四、财务测算分析

1、项目收入和成本

租赁费、管理费等要考虑地理位置，实地调研，例如询问周围房屋中介，还可以参照周边的租赁、管理价格。

由项目公司根据地方规定，与使用者协商制定收费标准、方法。使用者付费包括一些研发厂房出租、物业服务费等，应按照现在市场通用的标准，因小城镇项目是多个单体打包的，需要一个一个的做财务测算。