深圳市城市更新问题总结及典型案例分析报告

深圳市城市更新问题总结及典型案

例分析报告

2016-11-16

目录

一、深圳城市更新问题梳理......................................错误!未定义书签。

（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀..错误!未定义书签。

1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态...............错误!未定义书签。

2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够错误!

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3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同...........错误!未定义书签。

（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后................错误!未定义书签。

1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊.......错误!未定义书签。

2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同.............错误!未定义书签。

3、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增添压力错误!未

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二、深圳城市更新典型模式及评价................................错误!未定义书签。

（一）特区内城中村改造模式—拆除重建类....................错误!未定义书签。

1、蔡屋围旧改模式.....................................错误!未定义书签。

2、岗厦旧改模式.......................................错误!未定义书签。

3、渔农村改造模式.....................................错误!未定义书签。

4、大冲旧改模式.......................................错误!未定义书签。

5、鹿丹村旧改模式.....................................错误!未定义书签。

6、模式特征总结.......................................错误!未定义书签。

（二）原集体经济组自改模式——传统旧改类..................错误!未定义书签。

（三）工改商更新改造模式——功能改变类....................错误!未定义书签。

1、集体合法用地的旧改：西乡劳动村.....................错误!未定义书签。

2、制度边界上的预期：未经批准改变功能.................错误!未定义书签。

（四）旧工业区升级改造模式——综合整治类..................错误!未定义书签。

1、沙浦国际艺展中心模式...............................错误!未定义书签。

2、笋岗艺展中心综合整治...............................错误!未定义书签。

3、华侨城创意文化园三期项目...........................错误!未定义书签。

4、葵涌鸿华印染厂综合整治项目.........................错误!未定义书签。

5、模式特征总结.......................................错误!未定义书签。

一、深圳城市更新问题梳理

（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀

1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态

城市更新是为了实现城市整体功能的优化，基础设施的完善，以最终实现城市的可持续发展及新型城镇化建设。而当前所谓“绅士化运动”的城市更新建设一直是物的视角，缺乏人的考虑，忽略了城市的生命主体——人，尤其是城市中的低收入人群。在城市更新的过程中，城市的生活质量是提高了，但与此也带来了不断增高的生活成本，导致城市中不可缺少的低收入外来人群如农民工等无法在城市立足，而他们是城市组成中不可或缺的一个重要部分。

2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够

城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，承载了城市发展的命脉，是城市的灵魂，是城市进步和发展的积极力量。而在现行城市更新过程中，虽然更新方式一般分为综合整治、功能改变和拆除重建三种，但现在一般提及城市更新，均是以拆除重建为主，大拆大建的城市更新建设一方面破坏了历史的痕迹，磨灭的城市的历史记忆，另一方面造成城市仅存的少有历史建筑、风貌区等城市文化遗产的破坏，致使城市的人文精神逐渐散失。如何在保护好历史文化遗传的同时更好的进行城市更新建设，完善城市功能有待进一步探究。

3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同

深圳市城市更新遵循“政府主导，市场运作”的原则，这一原则提高了资源配置的效率，但与此同时也导致市场和政府之间的关系定位不清晰，市场与政府两者的力量和关系失衡，引发“市场过度、政府空缺”等一系列问题：（1）“市场过度”，当前城市更新主要由市场主导，计划由市场申报，规划由市场行使等一方面导致城市更新项目普遍存在“挑肥拣瘦”的现象，开发商往往倾向于改造

易于实施、容积率较低且具有较大商业价值的区域，一些亟待通过更新完善城市功能的老旧片区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生错位；另一方面开发商往往更注重短期经济效益，基本上偏向于商业、住宅开发，对基础设施和公益事业建设不足，对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，导致城市更新规则失序，公共利益受损、社会利益分配失衡。（2）“政府缺位”，政府作为城市更新的主体，在更新过程中不能发挥其应有的作用，导致规划计划在其引导作用中失灵，导致城市更新项目偏离其本质目的，成为市场、原权利主体获取利益的工具，更新过程混乱。缺乏在城市更新过程中起到统筹调节的作用，不能及时解决和有效应对城市更新过程中遇到的问题，缺乏对市场主导的开发模式的引导和控制，尤其是在开发商与小业主博弈不能达成一致时公权力救济空白。

（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后

1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊

（1）纵向职能配置：市、区两级政府在城市更新过程中职责定位不清晰、职责划分不明确

城市更新是城市存量发展阶段的新生事物，运作流程较长，一个城市更新项目从前期意愿征集、申报、规划计划审批到项目实施完成，大概需要3-8年的时间。市区政府在不同的环节均具有不同的申报和审批职能，当前的职能配置存在很大的问题：（1）市区政府定位不明：当前“强区放权”的要求导致现行城市更新职能配置混乱，市、区两级政府不能明确自身在城市更新过程中的定位，导致当前城市更新项目“个案主义”的审批现象严重，缺乏“准则主义”的指导。（2）市区政府职责不清：城市更新涉及街道办、区旧改办、区管理局、区政府、市更新局、规土委等市区多个不同的部门，市区政府之间的权责缺乏精确的划分，也缺乏相关工作机制的约束。现行机制中，街道办管的太多，又管的不好，且程序不明确，导致当事人不胜其扰。应明确市区各管理部门的职责，一方面限制、明确街道办的职责在于集体资产处置管理，另一方面明确区更新局计划的作用及管理局规划的作用，同时加强市更新局、规土委的统筹把控作用。

（2）横向职能配置：部门间权责边界交叉，业务流程不明，尺度把握不清城市更新涉及市区各部门，（1）各部门间的权能缺乏明确的统一与管理，职责边界模糊，导致审批过程混乱，部门之间推卸责任现象严重；（2）无论是市还是区内各部门无法明确自己在城市更新中的责任，对城市更新的申报要求缺乏系统的学习和认识，各区相同的部门，一个区不同的部门对申报的相关要求不统一。

2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同

（1）城市更新利益配置与其他存量土地二次开发方式缺乏有效协同，阻碍历史违建的处理、土地整备等的实施

城市更新、土地整备及原农村集体土地入市作为城市存量土地二次开发的不同方式，由于不同方式管理部门不同，三种方式之间缺乏统筹的思考和平衡，导致不同方式经济利益差别较大，缺乏利益协调机制及利益天花板的控制。利益机制的不协调导致相关主体尤其是开发商和原权利主体在选择利益较高的方式，严重阻碍了历史违建的处理、土地整备的进程。

（2）利益相关者诉求不兼容

城市更新涉及多个利益主体，包括政府、原集体、原村民、小业主以及开发商，不同利益主体的利益诉求不同，他们之间存在多变的相互联系和作用。（1）政府参与城市更新的主要动力在于追求城市发展宏观层面的公共利益，在于改善城市环境、提升人居环境、优化产业空间布局结构、推动公共基础设施建设。（2）市场主体参与城市更新的主要动力在于获得一定面积可开发的土地资源，通过开发前后地产价格的变动来获得巨额收益。（3）对于原权利主体来讲，城市更新后安置条件获得改善，同时可以获得货币和产权补偿，涉及原集体经济组织的城市更新，更是可以从中得到合法的确认和高额的经济利益。在政府、市场和原权利主体利益诉求不同的同时，彼此间的利益也存在的此消彼长的不兼容。一方面，政府为了吸引更多的市场主体，不断的让利于市场，另一方面，市场为了获得更多的更新意愿，不断让利于原权利主体。利益诉求的不兼容导致更新主体间矛盾突出，原权利主反悔现象严重，更新项目停滞显现严重。

（3）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，产业发展空间难以保障

1）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，缺乏有效协同，导致更新方式的选择难以控制，造成“一边倒”的更新结构。城市更新涉及类型较多，如工改工、工改保、工改商住、商住改商住、综合体改造等，不同改造类型的地价政策和门槛存在很大的区别，例如工改工项目利润较小，开发商缺少对其进行更新的动力，即使是选择工改工，也是挂羊头卖狗肉，用办公楼和住宅变相代替厂房，据调查，深圳市宝安区已建成的“工改工”项目中，除一例是改造为生产性用房外，其余全被变相更新为带有“商住”性质的项目。这种“挂羊头卖狗肉”式的工改工，直接推高了深圳创新型研发用房的供应量，并已产生了“供大于求”的潜在闲置问题，同时萎缩的生产性用房面积极大的阻碍了深圳市制造业的发展。而与之相反，由于存在巨额的利润，工改商住等更新方式驱动力则较强，而居改居项目因

为利益分配，意愿难搜集等问题导致多处项目启动后停滞。2）“一边倒”的更新结构严重制约工业的发展，导致产业空间难以得到有效保障。以深圳市宝安区为例，自2009年以来，共有108各项目被列入城市更新单元计划，其中仅有30个“工业改工业”的项目，而“工改居”、“工改商”及“工改商住”的比例则高达50%。在利益诱因下产生的“一边倒”更新结构已经严重影响了企业的生存空间，不仅直接减少了工业用地的保有量，更让部分优质企业因为承租厂房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫迁离深圳。

（4）零敲碎打，难以提供集中连片的产业空间

由于政府缺乏片区统筹的概念，缺乏有力的规划管控，城市更新单元破碎现象严重。破碎的空间，既不利于现代化产业配套设施的落地，也难以为战略性新兴产业、高新技术产业等重大产业项目的拓展提供集中连片的空间保障，从而极大的制约了产业的发展。

（5）城市更新政策缺乏类型化的流程设计，整体统筹，政策零散多变

1）城市更新类型较多，有市场主导的城市更新、政府主导的城市更新、权利主体自行改造的城市更新、市场主体实施改造的城市更新等，现行政策将不同类型的城市更新混淆，缺乏类型化的政策设计，统一的规划统筹，大都以打补丁的形式出现，导致政策零散化、破碎化，同时“打补丁式”的政策设计导致城市更新政策体系尚不完善，很多地方存在空白，给政府、开发商、原权利人等在城市更新实施过程中带来很大的不便。2）城市更新政策一直处于不断变化及更新的状态，在不同政策中更新指标如合法用地比例、贡献率等都在不断的发生改变，加剧了政府、开发商和原权利人对政策理解的难度，使得政府经办人、开发商等不能理清城市更新的详细流程和细节，严重滞后城市更新实施，效率及周期。

（6）城市更新政策缺乏与其他相关政策的协同更新

随着市内其他相关政策的出台和更新，各区相关部门也需对城市更新政策进行配套。如1）对于合法外用地，随着三规（关于处理违法用地的规定和关于处理违法建筑的规定）的更新，考虑到每个区有不同的历史遗留问题和背景，各区城市更新相关部门也需要在城市更新政策中对相关要求进行更新补充。2）对于合法用地，城市更新必然涉及土地资产的相关处置，考虑到深圳市土地的二元化管理，在关内进一步健全和完善国有资产处置规则，关外进一步健全和完善集体资产处置的相关政策的基础上，城市更新政策需要与此进行协同更新。

（7）用地处置政策较为繁杂、处置门槛不确定性强，历史遗留（违法私房）问题的处理有待加强

当前用地处置相关政策和环节太过繁琐，亟需简单化、体系化：1）是否可以考虑与一般用地处置过程相衔接，将用地处置过程简化，同时，考虑到用地处置必然涉及地价的测算，可以考虑将用地处置政策与地价政策联动，计算城市更新过程中的总账也是简化地价政策的一种方式。2）在深圳原特区外的区域，城市二元化特征明显，存在大量在1992 年和2004年深圳土地“统征”“统转”过程中产生的征转手续不完善的历史遗留用地。这些土地从法律上来说已经国有化，但是由于征收和补偿手续不完整，故存在权利“瑕疵”。按照一般的法律原则，只有权属清晰的合法用地才能进行交易进而纳入城市更新单元。然而在原特区外的更新单元划定中，几乎无法达到这一要求，故不得不降低更新门槛。2012年《暂行规定》制度突破时，允许30%的合法外用地纳入更新范围，2014年《暂行规定》修订稿将这一比例降低为40%，且对旧工业区综合整治也放开了门槛，允许50%的合法外工业用地纳入更新范围，也就是说原集体经济组织自己修建、外卖、或是合作的旧工业厂房都可以纳入升级改造的范围。3）对于历史遗留问题（违法私房）的处理，要增强其可操作性，在尊重历史事实的前提下，区分合法内与合法外以及不同时段等不同情形，形成系统化的政策体系，避免简单化、“一刀切”。否则可能会导致“逆向选择”，诱发新的更多的违法建筑。

（8）非农建设用地指标的交易缺乏规范

城市更新政策规定非农建设用地是合法用地的主要来源之一，但非农建设用地通常使用指标进行管理，部分指标已落地，部分指标未落地；部分指标已建成，部分指标未建成，现象纷繁复杂。非农建设用地纳入更新的，更新主体仅需要交纳10%的基准地价，因此基于开发商的逐利性，他们倾向于购买其他社区的非农建设用地指标覆盖更新单元范围，引起非农建设用地指标的交易和买卖。但是，1）非农建设用地指标能否跨社区流转、跨街道、跨行政区流转仍属于政策空白，在全市的做法也不尽统一。严格规范非农建设用地管理，明确指标与更新项目、与社区集体分红之间的关系是亟需解决的问题。2）非农建设用地指标的跨区交易会导致更新单元内开发量的集聚，带来人口的增加，但是与此同时，公共配套设施却没有相应的增加，长此以往，会导致从单个项目的角度出发，公共施设满足规划的要求，但是大的片区角度，公共设施存在严重的不足。

（9）规划权实际由开发商行使，政府对城市更新管理缺乏统筹手段与依据当前城市更新政策体制、管理机制尚不完善。1）作为公共权力的规划权，由开发商行使值得商榷。现行城市更新单元规划基本都由开发商制订，而开发商是以自己的利益为优先，缺乏整体的认识和把握，并且与规划权作为政府的公共权力相背离，因此规划是否应由市场主导需要重新定位和考虑；2）全市的更新

专项规划太粗，各区的更新专项规划缺位，导致规划审批缺乏合理的依据，土地功能、容积率的规定缺乏刚性规定，弹性太大，给开发商单点突破留下了空隙，导致政府在城市更新实施过程中缺乏空间上格局的把握和整体上数量的把握。

（10）城市更新计划规划缺乏联动

规划计划是政府控制城市更新质量、进度的基础，是其统筹片区发展的关键。但现行以市场为主导的城市更新中，规划由市场行驶，计划由市场申报，导致规划、计划缺乏必要的联动，导致1）规划失去其片区统筹管控的作用，成为市场追逐利益的工具；计划定位不清，仅仅为项目的数量统计，缺乏对更新需求的把控。2）城市更新失去片区的统筹定位导致公共基础设施严重不足，公共利益不断受到侵犯。

（11）城市更新计划如何定位，如何起到真正的作用缺乏深入思考

当前城市更新单元项目一般由市场提出，由政府统一纳入计划，而计划的理念比较滞后，仅仅起到了对项目申报的汇总作用，不适应市场主导的城市更新运作模式，需要对城市更新计划的定位、编制主体等内容进行重新思考。

（12）更新单元规划管控作用不显著，公共设施与开放空间保障机制不顺畅

城市更新单元规划是对整个项目的管控，决定了项目实施过程中开发商的利益，社会公共基础设施保障等，而当前规划由市场编制，失去其管控作用，导致城市更新项目成为开发商逐利的工具和手段，公共设施和开放空间无法得到有效保障和落实。是否可以考虑内部允许容积率的转移，抑或其他形式的激励奖励机制（奖励方式未必是容积率），以鼓励贡献更多的公共设施与开放空间用地，以满足公共利益的需要。

（13）交易价格标准、拆迁补偿机制缺失，政府公权力不介入，导致钉子户现象严重

追求高额的经济利益是更新主体选择城市更新的最大原因，而利益天花板的缺失导致更新主体趋利现象越发严重。1）现行城市更新由市场主导，但由于缺乏规范的交易价格标准，致使开发商想通过城市更新获得尽可能多的经济利益，不断的利用政策空隙向政府提出土地功能改变、开发容积率增高等各种要求，政府为了城市更新项目的进行不断让利，不利于城市更新长远、多元化目标的实现。2）对于原权利主体而言，由于缺乏合理的拆迁补偿机制，使其心理缺乏利益的权衡，想通过城市更新所获得的利益处于无底洞的状态，导致钉子户现象越来越严重，更新意愿越发难以收集，更新进程难以为继。3）开发商与原权利人的博

弈是城市更新不可避免的现象，很多城市更新项目因为此问题导致项目停滞，而现行制度规定在开发商与小业主之间无法达成协议的情况下，第三方公权力机构，包括政府、法院等均不得强制介入，使得这一情况无法在现行法律框架下得到妥善处理，导致现实中出现了异化的矛盾处理方式。

（14）城市更新融资渠道狭窄

现行城市更新主要是以市场主导的城市更新为主，一般都是开发商通过银行贷款的方式进行融资，在城市更新发展过程中，有必要加强政府主导的城市更新方式，引入地方债券、土地金融产品等多种形式的融资渠道。

（15）地价政策体系及标准较为复杂

城市更新中涉及的地类复杂，不同类型土地的地价计算标准均存在很大的不同，同一类型涉及的计算标准根据不同的情形也不一样，可以考虑在与用地处置政策进行联动的基础上进行简化。此外，现行的评估地价标准主观性较强，不同的评估师所使用的标准不一，致使所计算的地价差别很大。

（16）城市更新社会风险评估机制缺失

当前的城市更新缺少社会风险评估机制，导致很多项目已经进入实施阶段，但却由于种种原因停滞不前，而绝大部分都是因为意愿难以达成一致，建议考虑在计划申报的过程中增加社会风险评估或增加利益相关者听证环节，降低更新项目实施风险。

（17）城市更新政策宣传教育力度不够，对内行政人员和技术人员的培训不到位，对外缺乏必要的公众教育和政策宣传手段

城市更新申报审批流程极其复杂，涉及到的部门和经办人较多，但现行体制宣传角度力度有待加强，1）对内相关行政人员和技术人员培训不到位，导致不同岗位的经办人无法正确理解城市更新政策，不能明确自己所在岗位的职责，无法准确把握城市更新的审批细节，严重影响了项目审批的效率，甚至会影响项目的承办；2）公众的参与是城市更新项目实施必不可少的一部分，考虑到不同层次城市居民信息获取手段不一，很多居民尤其是城市更新项目涉及其切身利益的居民并不能真正的参与到城市更新过程中，是否可以考虑增加公众参与的方式以及力度。

3、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增

添压力

（1）审批环节流程复杂、周期长、不规范，特殊审批环节缺乏与现行政策

衔接的路径

城市更新项目的审批包括较多环节，含前期意愿征集、计划审批、建筑物核查和确权、更新单元规划编制、规划审批、拆迁谈判、实施主体确认、房屋产权注销以及后续的用地手续办理。一方面前期意愿征集和拆迁谈判需要花费较长的时间，另一方面更新项目规划、计划的审批，权属核查等审批方面流程复杂。一般而言，一个更新项目从审批到建成一般需要3-8年的时间，亟需简化流程、规范操作、提升效率。为提升政府行政效率，加快机构体制改革，城市更新应该更加减政放权、加强统筹，建立权责清晰、分工合作的大城市更新管理体制；进一步优化市区职能分工，理清市区政府和各职能部门应该做的事情。如何再造城市更新的管理流程链条，关键是把握城市更新的基本规律，厘清政府到底应该管什么，在此基础上，抓住核心环节，把次要环节裁减或者合并。同时，城市更新过程涉及很多特殊情形和环节如历史用地处置，农村集体土地入市等，各区在进行城市更新过程中也处于不断摸索解决的状态，现行政策中缺乏对此类情形的考虑。

（2）功能改变与综合整治的审批流程零碎或者缺失

当前以拆除重建居多的城市更新方式致使功能改变与综合整治的审批流程零碎且缺失。1）其零碎体现在现行《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等相关政策文件中均提到功能改变和综合整治城市更新的相关流程，但缺乏像拆除重建类城市更新方式那样详细的说明，导致功能改变、综合整治类城市更新审批流程零碎。2）缺失主要体现在对功能改变、综合整治类城市更新的审批流程缺乏系统的设计，许多审批环节缺乏说明，导致现行功能改变、综合整治类城市更新审批流程混乱，多以地方实践摸索为主。

（3）更新单元规划审批应当在区分不同情形基础上尽可能简化、下放，核心是审查公共利益是否足额、有效保障。

明确哪些情形属于未改变法定图则强制性内容，对于未改变法定图则强制性内容的情形，简化审批程序，缩短审批时间。

（4）实施主体的确认过程过于混乱。

1）在当前实施主体确认过程中，奉行的是丛林法则，一般对于同一城市更新项目，多家开发商进行竞争争夺，原权利主体通过比较开发商的补偿标准进行选择，加剧了城市更新恶性竞争，无形中推高了拆赔比，导致城市更新越发难以进行，政府可否以通过实施主体拍卖或招标等方式介入实施主体确认机制。2）实施主体的确认过程花费时间较多，对于不同的城市更新类型，尤其是申报主体和实施主体属于同一主体的城市更新项目，是否可以考虑对实施主体的确认取消

或者与其他环节合并，如对于申报主体和实施主体为同一主体的城市更新，可在确定申报主体时一并确认实施主体。

（5）房地产证注销环节存在的必要性需要重新定位与思考。

从保护物权和遵守契约，尤其是物权法在住宅的建设用地使用权自动续期的背景下，是否一定需要进行房地产证注销值得重新定位和思考。例如对于在规定年限内的住宅，如果权利主体自行改造，是否可以选择不注销房地产证，而仅仅是对其剩余年限进行改造？

（6）欠缺项目实施全过程监管机制。

现行城市更新中，对于项目的实施缺乏全过程的监管，例如对于市场主体的退出缺乏必要的机制说明，一方面导致通过项目私下转让方式获利的现象频繁，另一方面导致项目烂尾现象严重。

二、深圳城市更新典型模式及评价

（一）特区内城中村改造模式—拆除重建类

1、蔡屋围旧改模式

蔡屋围位于深圳罗湖区，地处深圳黄金地带，占地约万平方米，改造前是拥有700年历史的老村，也是典型的握手楼林立、环境脏乱差的城中村。2003年5月，《蔡屋围金融中心区改造规划方案》经深圳市政府审定，确定为市、区两级重点城市更新项目，京基集团获得开发权。根据规划，需拆除15万平方米旧屋，涉及村民2000余户。2006年8月，罗湖区政府成立了由副区长任组长的拆迁工作小组，抽调21名处级以上干部，明确分工，包户到人，进行拆迁安置谈判。2007年12月，老村正式完成拆迁并进入建设阶段。2011年4月，楼高米的深圳第一、全球第八高建筑京基100大厦正式封顶，建筑面积约万平方米。目前，京基100引进了国际500强企业及跨国金融机构在华总部，国际时尚精品购物中心京基 KKMALL于2010年开业，招租率达到95%。

蔡屋围城市更新模式具有政府引导、市场主导和政府、企业和村民多赢特点。按照约定，蔡屋围村民房屋按1：1拆迁补偿比例置换京基100商品住宅，集体股份公司获得万平方米高档物业。蔡屋围区域城市更新后，片区物业价值大幅度提升，实现了村民、股份公司和政府利益的多赢。这种农村集体土地转化为农村集体股份公司并以股份参与城市化进程红利分享的模式，为全国旧城改造

和城市更新提供了一个经典案例，创造了深圳城市更新的“蔡屋围模式”1。

在改造主体上，村集体作为主体，联合了强有力的房地产开发主体，同时满足了村民的利益诉求和开发商的经济诉求。政府在改造中主要承担监督者、管理者和推动者的角色，通过强化对改造规划的指导与审查，保障目标实现。在改造方式上，采取了拆除重建和综合整治相结合的方式。在操作模式上，完全市场化道路，由开发商实施了从拆迁、规划到建设的全部过程。从社会效益来看，原先集聚在城中村大量的流动人口被白领阶层所替代，素质提高，居民的生活质量、股份公司的物业发展等都得到了保证。

蔡屋围城中村改造的成功，说明深圳的市场经济已经发育的相对成熟，使深圳开始探索依靠市场开展城市更新的模式。最关键的拆赔环节，也逐步演化为开发商与村民的协商，由于拆赔标准缺乏认同，执行层面又缺乏措施，面对“钉子户”的出现，开发商选择妥协。过高的拆迁补偿带来了一定的社会负外部性，博赔经济开始酝酿而生，也暴露出国家政策指导与市场化操作实施之间的问题。拆迁赔偿已经成为城市更新的核心难题。

图11 蔡屋围社区城市更新前后对比图

2、岗厦旧改模式

岗厦村旧改片区位于深圳中心区东南侧，北临深南大道，南至福华三路，东西分沿彩田路和金田路，占地面积约22万平方米，是福田CBD中心区内惟一的城中村。2006年7月，福田区政府与岗厦股份公司、金地大百汇房地产开发公司签署《岗厦河园片区改造项目合作协议》。

改造后的岗厦片区，容积率，总建筑面积约107万平方米（含人防、车库），住宅比例34%，商业比例30%，办公比例33%，公共配套设施3%。金地持有办公24万、商业14万、公寓万。其中有一座375米高的办公/住宅大楼，预计2016年竣工。其中包括30万平方米的Shopping-mall，6万平方米的酒店、14万平方米的公寓，将成为深圳最具标志性的城市综合体。

岗厦的城中村改造与蔡屋围城市更新有着相似性。

1刘晓云：《蔡屋围故事》，2013 年8 月5 日第 D07 版《中国房地产报》。

图12 岗厦社区城市更新前后对比图

3、渔农村改造模式

渔农村旧改号称深圳城中村改造的“第一爆”，引发全国对城市更新的思考，从单纯的物质空间的更新转为更加深入的经济和社会发展转型。渔农村位于落马洲大桥以西，紧挨深圳河，占地面积平方公里，原村民250多人。上世纪80年代-90年代在较大的经济利益的诱惑下，抢建成为每个股份公司发展经济的主要模式，由于地理位置的重要性，抢建行为在渔农村表现尤为明显。其改造过程伴随着抢建、制止、再抢建、再制止，推进改造、组织谈判、僵持与实施等多轮过程。2004年5月，渔农村拆除52栋私宅、村民抢建37栋；2004年8月，恢复抢建，且村领导参与其中。面对僵局深圳市市政府赋予福田区政府改造的主体权，相关职能部门全力配合。改造用地规划万平方米，其中改造后万平方米，总建筑面积万平方米。从优化用地布局、公共设施、城市交通和城市景观等方面满足了社区发展的要求。

图13 渔农村楼房林立的违建爆破

渔农村改造项目是深圳首个整体拆除重建的“城中村”改造项目，由于社区土地面积总量较小，地理位置优越，为了争取更大的经济利益，原村民的抢建行为特别严峻，整体拆除重建是城市规划对社区发展的最优选择；渔农村也是政府通过“政府主导、市场运作、村民合作”的模式进行更新改造的第一例，政府在项目立项、拆迁谈判以及规划编制、审查等环节充分发挥了主导作用。

通过城中村改造，渔农村的面貌彻底改变，成为皇岗口岸的一个现代化居住社区，社区居民结构也发生了根本性变化，人口结构稳定，股份公司的社会管理方式也发生重大改变，2009年，福田区在渔农启动“政企分离”，即把社会事务移交给政府，成为全市城市化社会管理体制改革的探索之路，是真正意义上的城市化，成为原特区内68个农村城市化社区城市化的示范。

4、大冲旧改模式

经过30多年的发展，深圳以超常规的速度经历了工业化、城市化的爆炸式洗礼，一直与这个城市相生相伴的城中村违建已成围城态势，仍在迅速蚕食着这个城市为数有限的发展空间。为实现市委市政府提出的“建设区域性经济中心城

市，园林式、花园式现代化国际性城市”的目标，按照市委市政府对城中村改造的工作部署，深圳市于2002年启动了大冲等数个试点村的规划工作。随着2004年市委、市政府《深圳市城中村改造暂行规定》及《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强查处违法建筑和违法用地工作决定》两份文件的出台，深圳市城中村改造再次被推到风口浪尖，相关工作有所停滞，城中村土地产权困境成为制约城中村改造的主要矛盾焦点。但是，2009年《深圳市城市更新办法》等涉及城市更新系列规范性文件的出台，重新有效推进了城中村改造的进程。

大冲村位于深圳南山区高新技术产业园，东南北三面都是深圳著名的高新技术产业区，临近甲骨文、TCL、中兴通迅等知名大企业。该村共有村民871户，约2000余人，最高居住人口高达10万，出租业是本村村民及集体主要收入来源。大冲村旧改项目是深圳“十二五”期间五大标志性城市更新项目之一。项目整体改造面积为万平方米，项目总建设开发量为280万平方米，包括创新商业、写字楼、酒店、公寓及住宅等，其中回迁物业110多万平方米，政府保障性住房万平方米，公共配套设施万平方米，预计总投资将超过300亿元。建成后，大冲将成为深圳乃至全国旧城改造的标杆和典范，成为与深圳未来整体城市形象相适应的新型现代化高尚居住社区和商业、商务中心，并将承担起深圳高科技产业园区和华侨城旅游景区重要配套基地的重任。

据了解，早在1998年南山区就提出大冲旧改。2002年，大冲村旧改就已经被深圳市政府列为旧村改造项目的重要试点村之一，但在拆迁和补偿问题的困扰下，项目进展极为缓慢。2007年3月，由深圳南山区政府牵头，华润集团与大冲村村委会旗下的大冲实业股份公司签约，双方初步确定了合作意向。2008年底，经过无数次谈判，实物补偿终于从1:、1:一直谈到1:1；而物业拆迁的货币补偿也谈定为万元每平方米。由于谈判时正值金融危机，当时大冲周边房价也就在每平方米9000元左右，但没过半年，大冲周边的楼价已涨到近2万/平方米，不少村民开始后悔。2009年，在政府的强力推动下，大冲股份公司才与华润集团正式签订了《大冲旧改合作意向书》，此时该项目算是迈出了实质性的第一步。

根据华润与南山区政府的整体规划，大冲村将建设一栋300米高的写字楼及附属办公楼，一座五星级酒店，两座四星级酒店，一座18万平方米的超大型shoppingmall和规模达228万平方米的商务公寓及住宅。其中的商业部分，华润置地已经定位为万象城的升级版，称作万象天地，位于整个大冲村项目的东南角，建筑面积约24万平方米，预计总投资约90亿元，预期2016年10月建成开业。另外，从2014年下半年起至2015年底，大冲村项目中总建面110万平米的回迁物业将分期分批竣工交付，而首期住宅预计在2014年10月开盘，首期写字楼则预计2015年推出。

5、鹿丹村旧改模式

鹿丹村片区综合改造项目由深圳市政府委托市住房和建设局负责具体实施，是以政府为主导，基于公共利益需要，解决我市历史遗留问题而进行的旧住宅区改造项目，是深圳市内首个成功拆除改造的商品房住宅小区。

基本情况

鹿丹村社区位于广东省深圳市罗湖区桂园街道，管辖范围为东南环绕深圳河、西至红岭路、北至滨河路，与香港仅一河之隔，是深圳市较早的多层福利房住宅小区。辖区面积平方公里，共有住房24栋，每栋7层。

旧改历程

鹿丹村于1987年开工建设，1989年竣工建成，由于工程质量问题（建造大量使用海沙，受到强烈腐蚀），建成不久便出现墙体开裂及楼板渗水等问题。在屡屡投诉未果后，1999年底鹿丹村业委会成立，推动小区拆除重建，便是当时业委会的两大任务之一。

2000年6月，60多位鹿丹村村民联名致信时任深圳市代市长的于幼军。不久，于幼军造访鹿丹村，特别对两户渗水严重的居民家进行了实地调查。考察后，于幼军确定10天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民讨论，3年内彻底改造完毕。

2001年，深圳市政府常务会议通过了鹿丹村的拆除重建方案。2002年4月28日，原市住宅局发布拆迁通告。但是，由于在拆迁补偿问题上一直有分歧，改造迟迟没有得到有效推进。随后受国家推行住房货币化改革、房改制度改革等政策，及房地产行业发展、拆迁行业变革等影响，项目各类历史遗留问题错综复杂。

2004年，深圳市进行政府机构改革，负责鹿丹村事务的原住宅局撤销，大部分职能划入原国土房产局，鹿丹村的重建工作就此搁置。2008年5月30日，市政府四届九十六次常务会议召开，原则批准了《关于鹿丹村拆除重建相关问题的请示》，决定正式启动鹿丹村的拆除重建工作。当年底，原市规划局向全社会公示了鹿丹村重建的规划设计详细蓝图。2009年，深圳又经历一次大规模的政府机构改革，负责鹿丹村事务的原国土房产局撤销，有关鹿丹村改造这块事务的管理机构并入住房和建设局。

至此鹿丹村改造项目经历了两次市政府大部制改革，改造责任主体也相应地由原市住宅局转到市国土房产局，再转到市住房和建设局。由于房屋质量存在严重安全隐患，大部分业主改造意愿强烈。然而，由于房改遗留问题，及受市内城市更新项目高额补偿之风的影响，业主在项目补偿标准，及房屋质量问题维权方

面，仍存在争议，历次补偿方案公布后，大部分业主对补偿标准及房改遗留问题的解决方式仍有异议，导致改造工作一直陷入僵局。

2010年初项目补偿方案第一次对外公布，2013年9月18日补偿方案正式通过市政府审议，期间补偿方案历经修改了十余次，3次公开征求公众意见，至2013年12月21日，鹿丹村片区综合改造工程房屋征收工作正式启动。

地块规划情况

鹿丹村所在地块为H103-0010地块，土地总面积平方米，均为建设用地。土地使用年期为70年，用途为居住用地，性质为商品房，超高层建筑，土地利用要求建筑覆盖率不超过30%，容积率上限为。规划总建筑面积为244067平方米，其中，住宅234537平方米（包括回迁住房面积平方米与商品住房面积平方米），商业3300平方米，其余为幼儿园、社区管理用房等配套设施（见下表）。

表2 H103-0010地块规划建筑面积情况

类别

建筑面积（平方米）

总建筑面积244067

住宅

回迁住房

商品住房

商业3300

配套设施

幼儿园

独立占地面积不小

于2700社区菜市场500

社区管理用房250

物业服务用房560

社区警务室20

社区服务中心400

文化活动室1000社区健康服务中心400

邮政所100

社区老年人日间照料中心300

拆迁补偿

鹿丹村旧改项目历经了商业运作的城市更新模式高额补偿之风的冲击，以及

国家废止了拆迁条例出台房屋征收条例等行业变革的影响，经市区政府、市区房屋征收主管部门、市区法制办等部门反复研究论证，在法规政策允许的范围内，最大程度保障了业主基本权益。其征收补偿具有以下特点：

一是在补偿、回迁等关键问题上，综合运用市场和政策手段，制定了“房屋产权调换”（就地产权调换、异地产权调换）和“货币补偿”两种补偿方式，由业主自主选择。

二是按征收条例规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。考虑鹿丹村小区部分房屋为小户型，改造后新建高层住宅房屋的使用面积比旧小区多层建筑使用面积降低，在补偿方案的制定过程按照被征收房屋的套内面积进行补偿，同时允许业主增购部分建筑面积，并给予一定的优惠政策。

三是对存在安居房历史遗留问题的业主制定了专门的解决办法。

四是过渡期安置费、装修补偿等条款充分参考了市场状况，确保业主能租到同类型的房屋。

五是设置了整栋奖励条款，发动业主做业主的思想工作。

改造方式

项目采用“定地价、竞容积率”方式的土地拍卖，即定地价和回迁物业建筑面积，向下竞争可售商品住房建筑面积。地价核算为按规划条件地块总地价核减回迁物业建筑的代建成本，为亿元，回迁物业建筑面积为平方米，起始可售面积平方米。成交后，总建筑面积随竞得人所报建筑面积核减，即总建筑面积=回迁住房面积+竞得人所报建筑面积+商业面积+配套面积（其中，回迁住房、商业和配套各分项建筑面积不变）。按照要求，在项目建成后，竞得人需与深圳市住房和建设局签订《深圳市鹿丹村片区综合改造工程重建项目回迁住房建设管理协议书》，按照《管理协议书》的要求，将平方米回迁住房建筑面积无偿移交市住房建设局。

经过竞拍中海地产以报出万平方米的可售面积竞拍成功，较起始可售面积平方米减少了56%，极大地降低了片区容积率，有效保障了片区综合环境。

6、模式特征总结

特区内的城市更新主要是拆除重建类城市更新的开展，在政府主导的模式下，原集体经济组织和开放商合作开发，在保障土地贡献率的前提下共享利益分成。因此，拆迁赔偿标准与“钉子户”问题的解决成为城市更新面对的核心

问题，只有解决好拆迁赔偿问题，才能保障城中村改造最终目标的实现。此外，它们具有统一的特征：

一是城中村所处地理位置优越，蔡屋围、岗厦和大冲社区均处于城市CBD 范围内，土地开发利用增值收益潜力巨大，已经到了必须推动旧改，以达到改变城市发展的面貌、完善城市功能，优化产业结构，促进土地节约集约利用的关键环节。

二是城市化统征后，城中村土地产权状况成为制约城市二次开发的主要障碍，城中村用地红线、红线外违建该如何认定成为城市管理者们面临的主要难题；跨越和解决土地障碍，实现土地增值收益的合理分配是城中村改造模式的主要创新点。

三是均是在广东省旧改政策和深圳市城市更新政策实施之前，政府主导推动和运作的城中村改造项目，在政府主导下，市场强力参与，负责拆迁赔偿推动项目改造项目；由于在国家层面尚且缺乏存量土地开发的制度设计，2009年广东省旧改政策出台给城市更新确立了相应的上位法依据。

四是实现了政府、市场和城中村不同权利主体的多方利益共赢，开启了特区内城中村改造的新模式，代表了1992年特区内完成城市化统征后，城中村的发展和走向。土地和社区村民又一次真正的实现了城市化，参与到后城市化发展的阶段，城中村也逐步消失在历史的洪流中。

五是出让方式上的变化，城中村的城市更新由于涉及到大量的安置和拆迁补偿，协议方式出让项目用地更好的保障和促进了更新的成功率。

六是鹿丹村住宅区旧改是唯一一个旧住宅区成功旧改的案例，但是其历程极为艰辛，旧住宅区更新利润空间有限，一般基于特殊的目的，例如安居房的改造，需要政府强力推动才能实现完成，不可复制和推荐。

（二）原集体经济组自改模式——传统旧改类

新安街道上合城市更新自行实施项目

新安街道上合社区工作站成立于2005年4月，辖区地处宝安城区西北部，共有原籍居民1820人，挂户和暂住人口约6万人，面积平方公里，含32区、33区、36区，与深圳特区主干道107国道和广深高速公路南北相邻，是一个即保存着南国乡土风情，又充满现代化气息的都市城中村，古老的黄氏宗祠古建筑群具有600多年历史，是深圳市第四批重点文物保护单位，与现代化厂房和错落有致的高楼大厦相映成趣，成为宝城这座海滨城区的一颗耀眼明珠。

新安街道上合社区旧村改造项目属于原村集体和原村民自行改造的城中村

改造项目，全体股民参股进行改造。该项目建设用地面积万㎡，共拆除建筑面积万㎡，涉及房屋1100多栋，原村民或是非原村民业主1069户，原籍上合的侨民235户。规划总建筑面积万㎡，其中保留建筑面积㎡、政策性用房1万㎡、商业万㎡、住宅15万㎡。通过更新改造，将一个脏乱差的旧屋村改造成为配套设施完善、环境优美的现代化花园小区，实现集体利益、个人利益、公共利益的多方共赢。

图14 新安街道上合社区城市更新自改项目图

宝安区里对股份公司自改项目有扶持政策：专项规划编制费用由区专项资金列支；区政府实收地价总额的60%，返还给该社区股份合作公司，专款用于该项目的公共市政配套设施建设、拆迁及其他环境提升项目的建设。按照以上政策，宝安区2014年对上合旧改项目补贴了354万元。

特征总结：原集团经济组织自行改造项目需要该集体有一定的经济实力和房屋建造实力，自行理清了集体内部的经济补偿和安置，社区自治能力较强；另外，区政府需要对原集体自改的项目予以一定的政策扶持和资金奖励。

（三）工改商更新改造模式——功能改变类

1、集体合法用地的旧改：西乡劳动村

基本情况：劳动社区位于西乡街道办西南部，管辖位置为东至劳动路、海城路，南至兴业路，西至悦和路，北至新湖路。地形以平地为主，无河流、水域。距西乡街道办4公里，距区政府公里，辖区面积为平方公里，辖区内有住宅小区15个，其中商品房住宅区6个，包括有：圣淘沙、槟城西岸、富通城二期、圣源华庭、华海南湾、汇一城；城中村住宅区9个，包括有：宝源新村、劳动二队、宝源二区、海城新村、海城名苑、马鞍山、海灏华庭、聚豪天下、海涛花园。辖区总人口约万人，其中原居民户籍人口686人，外来人口约5万人。

西乡街道劳动村旧改项目位于西乡片区中心范围内，其建筑主要多为上世纪80年代建设的标准工业厂房，沿主要道路的建筑参差不齐，与周边新建住宅建筑景观极不协调，严重影响了城市景观，是深圳市2007年旧城旧村改造计划项目之一。该旧改项目原为村集体自用厂房，存在一定的安全隐患，土地使用效率低、经济效益较差。改造范围面积是平方米，涉及厂房宿舍35栋，总建筑面积万平方米，容积率，年集体总收入700万元。中心组团规划用地性质为商住和交通设施用地。改造后，建成了一个配套设施完善、环境优美的现代化商住小区，规划建筑面积约22万平方米，规划容积率为，建筑密度45%，绿化率25%，建筑

高度32层，总户数2109户，停车位2050个，不仅提高了土地价值及土地利用率，而且提升了片区的城市形象。由深圳市银星房地产开发有限公司、深圳市宝源股份有限公司合作开发。是宝安区首个成功完成土地使用权出让手续的城市更新项目。

在此次旧改中股份公司获得建筑面积为3万㎡的商业综合楼、现金补偿亿、改造后年收入2100万，为原来收入的三倍。

图15 西乡街道劳动社区城市更新合作改造项目

改造历程：2009年底，深圳市银星房地产开发有限公司、深圳市宝源股份有限公司向市规划国土委宝安管理局申请用地预审，按照当时施行的旧改相关政策规定，旧城项目须以招拍挂方式出让土地使用权，股份公司自改或合作改造的非农建设用地，可按照城中村相关政策以协议方式出让土地使用权。由于劳动村旧改项目范围内的建筑均是已取得合法产权工业厂房，可认定为旧城，但项目总用地面积平方米中有部分用地已核发城市化转地非农建设用地批复。因此，在当时政策不明朗的情况下，该项目推动十分缓慢。

然而，劳动村旧改项目地下空间为地铁一号线(罗宝线)续建工程西乡站出入口，按照市政府相关文件要求，该工程须于2010年6月30日之前完工，且项目的地下空间部分须与地铁工程同时实施、同步完工，时间非常紧迫。2009年，随着省政府推出“三旧改造政策”和《深圳市城市更新办法》的颁布实施，政府加快推进城市更新步伐，对劳动村旧改项目实际情况再次进行审查，推动项目的开展。

特征总结：劳动村旧改不完全意义上是城市更新，属于《城市更新办法》出台之前的宝安区70个旧改项目之一。另外具有如下特征，一是涉及到土地用途的改变，为工业改商业项目，土地增值收益的利润空间较大；二是由原集体和开发商合作完成，地块性质为非农建设用地，非农建设用地的开发利用属于政府已有政策范围允许合作开发事项；三是全部为原集体合法工业厂房，使用了非农建设用地指标，没有使用城市更新历史用地处置“60-40”的门槛优惠政策。因为属于历史遗留旧改项目的推动，因此不适合复制和推广。

2、制度边界上的预期：未经批准改变功能

国家法律严格禁止工业用地规划改变功能，原业主自行改造的做法。根据国家有关规定，目前工业用地转化为商业用地主要有三个途径：一是必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准；二是如符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进