中国社会保险制度存在的主要问题

我国社会保险制度存在的主要问题

我国从1985年起在全国推行社会保险制度。15年来，社会保险制度改革已经从养老保险推向失业、工伤、生育、医疗等各个领域，构建起了国家、企业、个人三者相互承担责任的关系，在社会保险方面改变了企业主导的状况，逐步建立起以社会主导全方位、多层次的社会保险新模式。虽然我国社会保险制度改革从全面起步到现在仅有十五年的时间，但却取得明显的成效。就整体而言，在建设过程仍然存在许多问题。具体有：

一是现行社会保险制度难以渡过人口老龄化高峰

随着中国计划生育政策的成功实施和全民人口意识的不断增强，妇女的生育不断下降，人口年龄结构呈老龄化趋势。 1999年中国60岁以上人口占总人口的比例为7％，到2003年，这一比例已经上升到10.59%以上.按照国际标准，60岁以上人口占总人口的10％，即进入人口老龄化社会来衡量，中国已经进入了老龄化社会，面临着白发浪潮的冲击。这就迫切要求建立新型的具有中国特色的社会保险制度，以应付人口老龄化带来的压力。发达国家的老龄化是建立在工业高度发达的基础上，工业化所积累的财富为老龄化问题的缓解提供了雄厚的物质基础和保险，如美国1935年建立社会保险体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社

会时人均国民收入已经达到1689美元，有较充裕的财力建立养老保险制度。而中国的老龄化是计划生育政策成功运用的结果，超前于经济和社会发展的阶段。中国在人均GDP也不过800美元的情况下，却面临着比发达国家还要严重的老龄化问题。从我国人口金字塔所显示的发展趋势看，至少到2030年之前，人口老化的压力都不会减弱。因此必须充分认识人口老龄化始终是我国社会保险制度改革和社会保险事业建设的一个客观背景，必须把当前的紧迫问题和长远的重大问题结合起来统筹兼顾、超前规划，采取积极的应对措施，构筑具有中国特色的新型养老保险体系。

二是社会转型中的高失业问题，也向中国的社会保险制度提出了严峻的挑战

中国在向市场经济过渡的过程中，随着产业结构调整和改革力度的加大，失业人数不断上升。据国家计委宏观经济研究院报告，我国目前城镇登记失业人口已经达到1.2亿多人。同时，国有企业和政府机构改革和事业单位的改革将进一步向社会释放大量冗员。如果我国的经济体制转轨能够在21世纪前10年基本完成，以1998年为起点，这期间国有企业应完成战略性改组和下岗分流任务，预计将向社会释放1／3以上的冗员，大致在3000万到3500万人。同期国家行政机关的改革要分流约400万人，事业单位的冗员按1／3估算，也有近1000万人。考虑到下岗分流人员中约有20％因年龄可

以提前退出劳动力市场，还有约3000多万需要社会为他们提供新的就业岗位。此外，据国家信息中心经济预测部的测算，“十五”期间仍是劳动年龄人口增长高峰期，每年将净增1000多万人。如果“十五”期间我国国内生产总值平均每年增长7％，按“八五”时期每增长一个百分点可新增75万就业人员估算，5年只能容纳2600多万人。这样，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长、产业结构调整造成的就业压力，有可能使我国的失业率在近5年内实际达到12％左右。2003年底，我国的城镇登记失业率达到4.7％，这是以企业内部容纳上千万下岗职工和大量提前退休为前提背景的。而我国面临严重的就业问题，失业率却一直保持在3%-4％左右，有一些城市的登记失业率在2％以下，还提出压低失业率的目标，结果造成大量冗员仍然滞留在国有企业内部，大量应当进入失业行列的人员错位进入了养老队伍。。如果考虑到加入世贸之后，我国农产品市场逐渐开放，大部分农产品尤其是粮食价格等方面将在国际市场上的失去竞争优势，许多农民将进一步失业。这样，中国巨大的失业队伍在总人数上比许多国家的全国总人口还要多，这将是一个特别严峻的问题，这是经济转型期间必须尽快认真解决的重要问题。

三是主体各方责任划分不清。历史责任与现实责任,国家责任、企业责任与个人责任,中央政府责任与地方政府责任模糊化。

50年代、60年代、70年代参加工作的职工，默默无闻，勤勤恳恳工作十几年甚至几十年,在当时低工资低福利情况下更多的是讲奉献，而当时职工的保障主要是依靠国家和单位的保障，真正意义上的社会保险制度还没有完全建立起来。目前，我国的社会保险体系从过去的现收现付制，转到新的部分积累的过程中，忽视了一个重要问题，即对国有企事业以及地方集体所有制企业原有职工的社会保险历史欠账问题。这部分本来应该由国家和集体负责的责任，但他们实际上并没有把必须承担的隐性债务落实，这在很大程度上造成了现有的社会统筹基金严重入不敷出。同时，中央政府和地方政府在社会保险制度建设上的职权划分不清，对于具有公共产品性质的社会保险的社会统筹部分没有形成一个合理的层级分布，全国统筹和省级统筹的目标结构不明确，使社会统筹长期停滞在较低的市县的层次上，使得社会保险制度的作用发挥达不到最大化；对于中央财政和地方财政的对社会保险的资金支持与事务管理责任划分没有完全相称，未能很好地体现出公共事务管理中谁管理、谁负责、谁出资的效率原则。虽然地方政府拥有部分调整社会保险待遇计发标准的权利，却都面临基金不足以支付发放待遇，而要求中央政府提供资金支持。同时，中央政府经常对地方政府下达一些指令，却不提供相应的财政支持。这些归结在一起，导致社会保险制度资金的筹集、管理和使用的低效率，也使收入再分

配功能陷入紊乱。中央政府和各级地方应该调整财政支出结构，尤其是在国家必须采取相应的得力举措，增加社会保险支出在财政支出中的比重，尽快形成针对社会保险制度稳定的财政拨款增长机制，要对财政收入增量确定一个固定比率用于社会保险，以确保政府真正担负起主导社会保险改革的责任。

四是社会保险立法滞后, 现有的法规立法层次不高，政策主导仍未上升到法制主导

我国社会保险法律制度存在的主要问题是：一是社会保险的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范。社会保险工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；由于国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保险制度被分割。由此导致社会保险的覆盖面小，保险程度低。目前在社会保险方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保险争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。二是现有的社会保险法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保险法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保险的基本法律。但是，我国却没有制定和颁布

实施专门调整社会保险关系的基本法律。有关社会保险的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保险法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保险法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保险措施的有效实施。三是社会保险的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保险机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保险基金管理机构与监督机构还没有彻底地分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。四是欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。中国已经加入了WTO，在各个领域都将与国际接轨，这必定会对中国的社会保险法律制度特别是社会保险法律制度产生相当大的影响。但是中国目前尚未做好适应这一变化所应当进行的法制建设的准备。社会保险法制体系建设势在必行。

五是社会保险制度的体系不够完善，漏洞很多，难以实施有效管理

目前几种主要社会保险制度的覆盖面仍然较窄，且扩大覆盖面的难度非常大。２００3年底，全国基本养老保险参保人数为15490万，其中参保职工人数为11638万，离退休人数为3852万, 而同期全国城镇从业人员数量为２３９４０万人，应参保人数还不足目标人口的半数；参加失业保险人数为10373万人，领取失业保险金人数为415万人，应参保人数还不足目标人口的43.3%;参加工伤保险的人数为4573万人，应参保人数还不足目标人口的19.1%; 参加生育保险的人数为3648万人，有35万职工享受生育保险待遇，应参保人数还不足目标人口的15.23%；参加医疗保险人数为10895万人，其中参保职工人数为7977万人，参保退休人数为2918万人，应参保人数还不足目标人口的45.5%。鉴于目标人群除城镇从业人员外，还要包括近４０００万企业和机关事业单位离退休人员，差距更大。还有相当多的社会成员被遗漏在社会保险安全网之外，没有得到社会保险的覆盖。在养老保险方面，除逃避参保等问题外，不合规的提前退休以及冒领养老金等问题一直未能有效解决。在失业保险方面，虽然对目标人群的覆盖情况最好，但也尚未实现全覆盖。其中突出的问题是难以有效对就业状态进行甄别，对处于领失业救济金状态的失业人员的情况难以进行实时掌握，重新就业后仍继续领取失业保险金的情况一直难以控制。医疗保险制度管理中的问题更为突出，远不能实现对个人和机构的有效约束。

参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，花样繁多。为了对此进行控制，不少地方对医疗服务机构开始采取了保险费用总额控制方式，虽降低了费用超支风险，却带来了医患矛盾加剧等其它问题。再加上全国各地的社会保险经办机构从业人员的业务素质参差不齐、管理制度的不规范等等，都势必会严重地遏制了社会保险制度效力的发挥,产生众多方面的矛盾。即使是被新制度覆盖的居民,亦存在着社会保险需求无法得到基本满足的问题。

六是新制度的有效性不高,公平和效率还没有形成协调统一

现行的社会保险制度在实践中的不平等性已经且仍然在损害着这种制度维护公平竞争的效能,从而使社会保险资源的利用效率达不到最大化。社会保险中的公平与效率，是社会保险制度中一个问题的两个方面。原有社会保险制度的主要弊端首先是公平和效率的关系处理不当，重公平超过了重效率，从而导致了低效率。低效率表现在两个方面，一是社会保险制度本身的低效率，包括浪费和流失。二是不利于调动人们的工作积极性，从而影响了社会经济的发展。而在新的社会保险制度的设计中，应体现出公平和效率并重，相互统一。新制度是在我国社会主义市场经济制度建设的总体框架中建立起来的，不可避免地也要遵循效率优先，兼顾公平的的原则，来促进社会生产力的发展和社会物质文明和精神

文明的建设。在这个总体框架下，资源配臵和使用效率不断改进，生产力水平逐年提高。但由于在经济运行中，竞争起点的不同，特别是竞争规则的不对等，造成社会收入分配较大的差别。这种差别，已经造成在社会保险中存在着比较严重的不公平现象。具体表现在：第一、城镇与农村的保险内容与水平不一致。社会主义市场经济要求多种经济形式共同发展，然而现行保险制度却在这方面设臵了许多险碍。在现行的社会保险制度中，国家机关和事业单位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家庭保险为主，很少享受到社会和集体的福利。绝大部分的乡镇企业、私营企业和个体工商户当中的劳动者仍然处在社会保险之外，生，老、病、死、残等种种不测都没有得到制度的保障。第二、地区与部门的保险内容与水平不一致。我国目前实行的以社会统筹，企业负担与个人储蓄相结合为原则的保险制度，限于目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应保险还非常有限，社会化程度较低，保险功能较弱。工业部门职工的社会保险，主要由企业和职工自身来负担，而企业负担部分则因企业经营好坏的不同而呈现出不同的局面，个人储蓄保险部分更是因收入水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。社会保险中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成全国统一的执行办法。

以上这些差别，已经造成相当社会成员心态的失衡，甚至扭曲，成为社会不安定的巨大隐患。就社会保险制度建设来说，当前和今后一段时间，只有把社会公平放在首位，无论是起点公平、过程公平、还是结果公平，都是必要的，也是必须的，这样才能体现当前政府政策的价值取向。

在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有13亿多人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保险制度，是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信，在党中央的坚强领导下，经过全国人民的不懈努力，一个健全的社会保险制度体系，必将为人民安居乐业、国家繁荣昌盛、社会文明进步提供坚强的保障，必将为建设有中国特色的社会主义事业增添光辉。