招标投标法在适用中存在的主要问题

《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)于1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自2000年1月1日起施行。

该法实施八年多来，在维护招投标市场秩序，促进公平竞争，保障工程质量，提高投资效益，遏制腐败和不正之风等方面发挥了积极的作用。

随着我国社会主义市场经济的快速发展和招投标范围的不断扩大，招投标实践中新情况、新问题不断出现，该法已不能完全适应招投标市场的需要，亟待修订和完善。

一、《招标投标法》在适用中存在的主要问题(一)招投标监管体制设计不尽合理按照《招标投标法》的规定，现行的招投标行政管理与监督执法分别分散在发改委、建设、水利、交通、财政、商务、信息产业等行业主管部门。

这些部门既对本行业招投标活动进行管理，又对招投标活动实施具体监督，同时有的还是招标项目的实施人，或者是招标代理机构的上级，形成了分散管理、同体监督的体制。

据某省2006年的一份全省招投标专项调查反映，10056份调查表中有75.76%的被调查对象认为同体监督是招投标活动中存在的主要问题。

这种监督管理模式必然会带来不少问题，一方面各行业主管部门在贯彻《招标投标法》，制定本部门行政规章时，往往融入部门利益，使部门利益合法化，同时也造成招投标市场缺乏统一的监管尺度和标准，出现市场监管的空白；另一方面有的行业主管部门监管不严，对其主管的招投标项目实行行业保护，容易导致当同一招标项目涉及多个部门的职能时，造成交叉、重复执法，令招标投标当事人无所适从，发生问题又相互推诿。

招投标执法主体分散、部门各自为政、行业垄断，制约了招投标活动的开展，违背了招标的本质意义。

当前已有许多省市在招投标监管体制上做出了积极的尝试，湖北省已成立直接隶属省政府的招投标监督管理局并通过政府规章赋予其执法主体地位，作为统一、独立、权威的招投标综合管理机构，它能站在更加公正的立场上对招投标活动进行监管和执法。

(二)场外交易普遍，虚假和串通招标依然存在进入集中交易场所招投标，是规范招投标程序，实施政府集中监管的有效手段。

尽管各地采取了一系列措施，使进入集中交易场所进行公开招投标的规模有所扩大，但目前仍有大量的招投标活动在场外自行进行交易。

据对某地4000多家招标单位的进场交易情况的统计发现，2003至2005年平均进入交易中心的比例仅在6%左右。

这些没有进场交易的招投标活动，缺乏应有的监督，往往是信息公开程度不高、操作流程各式各样、评标定标标准缺乏刚性、监督管理流于形式。

(三)适用领域和范围过窄《招标投标法》主要对工程招投标做出了规定，对其他招标项目没有相应的规定。

目前，招投标已扩大到政府采购、产权(含知识产权)及经营权交易、土地招拍挂、医疗器械和药品集中采购等众多领域，招标范围也由工程、货物扩展到设计、监理、项目管理、项目法人等众多服务类招标。

为规范所有招投标行为。

(四)招标代理机构运行不规范《招标投标法》规定，招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。

当前，有些代理机构以追求经济效益为目的，为承揽项目无原则地迁就招标人，损害投标人利益。

(五)专家库的建立和管理亟待规范现行的专家库基本上都是按行业和地域设立，行业主管部门的专家库大多来自与其存在隶属关系和关联关系的设计院所、企业等，本系统的专家有可能偏袒系统内的投标人，客观上影响评标的公正性，且由于市州县的专家资源有限，设立的专家库在人数、专业门类和专家素质上，都很难满足公平公正的评标需要。

由于招投标范围的不断扩大，专家库的专业设置必须齐全，如果各行业主管部门和各市州县都设立本部门本地区的专家库，必然会形成重复交叉，造成巨大浪费，同时也给部门垄断和行业、地区封锁埋下隐患。

二、建议国家应适时修订《招标投标法》在修订《招标投标法》时，应着重解决以下问题：(一)明确招投标综合监管机构的执法主体地位，建立综合监管和行业监管相结合的监管模式，强化招投标市场监管功效，从源头上预防和治理腐败。

(二)对集中交易场所的性质、运行和监管作出规定，对必须进场交易的项目性质及规模予以明确。

为了防治围标串标，应对招投标信息发布、招标文件编制、评委会组成、资格预审及后审、评分标准的制定等作出规定。

(三)应对《招标投标法》适用领域和范围进行扩展，以适应当前招投标市场的需要。

(四)为规范代理机构，在《招标投标法》的修订中，首先加强对代理机构的资质管理，改变代理机构的资质审批过多、过滥的局面。

其次建立招标代理机构诚信档案和市场退出机制，加大对代理机构无序竞争、违法违规操作行为的监督查处力度，(五)尽快建立全国或各省统一的招投标评标专家总库，实现跨行业、跨地区的专家资源整合，在《招标投标法》修订中明确综合监管机构负责专家库的建设和管理，保证评标专家公平、公正地履行职责。

《招标投标法》的修订是一项系统工程，涉及招投标过程的方方面面，需要全盘考虑，除上述五个方面外，在招标方式的适用条件、招投标当事人的权利义务、信息发布、法律责任等方面都需要做出科学合理的规定。

当前，国家正在着手制定出台《招标投标法实施条例》，我们建议，如果当前修订《招标投标法》的条件不成熟，可先在《招标投标法实施条例》中对上述内容做出规定，以适应当前招投标市场的实际需要。

中华人民共和国国家发展和改革委员会对政协十一届全国委员会第一次会议第1255号（政治法律类85号）提案的答复王生铁委员，您提出的关于“关于修订《中华人民共和国招标投标法》的提案”的提案，现答复如下：我们赞同提案所提的意见建议。

根据国务院立法计划，我委正在起草《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》），并已多次征求国务院有关部门、地方和招投标市场主体意见，力争尽快上报国务院审议。

一、关于招投标综合监管机构《招标投标法》第7条第3款规定“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。

据此，国务院办公厅于2000年印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号，以下简称34号文件），确定了原国家计委总体指导和协调，有关行政监督部门分工协作的行政监督管理体制。

《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》（国办发〔2004〕56号，以下简称56号文件）重申了这一监管体制。

总体上看，这一监管体制符合我国现阶段国情，有利于发挥各部门行业管理优势。

有鉴于此，2008年国务院各有关部门的“三定”规定维持了这一体制。

据此，《条例》规定，国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等行政主管部门，按照规定的职责分工，分别负责有关行业和产业的监督执法。

但是，如您们所言，这种分散的监管体制也带来了政出多门、多头管理、行业保护、同体监督等问题，一定程度上制约了招投标市场的健康发展，应当引起足够重视。

对此，提案建议明确招投标综合监管机构执法主体地位，建立综合监管和行业监管相结合的监管模式。

我们赞同有条件的地方成立招投标综合监管机构，实现统一监管。

我们曾考虑在《条例》中对地方设立综合监管机构问题作出明确规定，但中央编办提出，这一问题属于机构设置和具体职责分工问题，不宜在行政法规中规定。

针对现行监管体制中存在的问题，《条例》作了如下规定：一是加强部门协作，防止政出多门。

《条例》明确“建立健全部门间协作机制，加强沟通协调，维护和促进招标投标法制统一”。

2005年，国家发展改革委、监察部等11个部门建立了招投标部际协调机制，定期召开联席会议，共同研究解决招投标领域中存在的亟待解决的突出问题。

全国十几个省市也相继建立了招投标部门联席会议制度。

二是防止同体监督。

《条例》明确要求，“行政监督部门不得作为本部门负责监督项目的招标人，组织开展招标投标活动。

行政监督部门的人员不得担任本部门负责监督项目的评标委员会成员”。

三是严禁非法干涉招投标活动，防止行业封锁和地方保护。

《条例》严禁违法增设审批环节、干预和插手招标投标活动等违法监督行为，并规定了相应的法律责任。

四是发挥监察机关作用。

《条例》第5条第3款规定，“监察机关依法对参与招标投标活动的行政监察对象实施监察，对有关招标投标执法活动进行监督，并依法查处违纪违法行为”。

二、关于集中交易场所提案提出，当前进入集中交易场所招投标的项目比例过低，大量场外交易项目缺乏应有监督，存在虚假招标、围标串标等问题，建议明确进场交易项目的性质和规模，并进一步规范招投标程序。

国务院办公厅转发的《建设部、国家计委、监察部关于健全和规范有形建筑市场的若干意见的通知》（国办发〔2002〕21号）明确规定了应当进场交易的项目范围，即全部使用国有资金投资，以及国有资金投资占控股或者主导地位的房屋建筑工程项目和市政工程项目。

对于其他招标项目是否进场交易，应由招标人自主决定。

由于有形建筑市场专业管理能力有限，一些行业专业性较强的项目未进场交易的现象也有存在。

目前，对于是否应当扩大强制进场项目范围，以及强制进场交易能否实现有效监管等问题，各方面还有不同认识，需进一步研究。

针对当前招投标领域存在的虚假招标、围标串标等突出问题，我们在起草《条例》时，注重从以下几方面作出规定。

在规范市场主体行为方面，细化限制或排斥投标人、串通投标、以他人名义投标、弄虚作假等行为的认定标准，补充虚假招标、违法发布公告、擅自终止招标、违规评标等违法行为应承担的法律责任。

在统一招投标程序方面，重点对资格预审程序、评标程序，以及异议和投诉程序作出规定。

在加强和规范行政监督方面，《条例》设专章加以规定，明确行政监督的具体要求、措施、程序，以及违法监督的法律责任，以提高行政监督的有效性和透明度。

三、关于扩大《招标投标法》的适用领域和范围提案提出，当前招投标活动已不再限于工程建设领域，而是扩展到了政府采购、产权及经营权交易、土地招拍挂、医疗器械和药品集中采购等众多领域，招标范围也不断拓展，建议扩大强制招标范围。

我们同意根据市场发展的需要及时调整强制招标范围和规模标准。

为此，《条例》第4条第1款规定，“依法必须进行招标的工程、货物和服务的具体范围和规模标准由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订并根据实际需要进行调整，报国务院批准后执行”。

我们计划在《条例》上报国务院审议后即着手开展此项工作。

四、关于加强招标代理机构管理根据《招标投标法》第14条和34号文件的有关规定，从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格由住房城乡建设部门负责认定，从事其他招标代理业务的招标代理机构的资格由有关行政主管部门按职责分工负责认定。

这种管理体制客观上造成了资质认定部门多、认定标准不统一等问题。

在《条例》起草过程中，有些地方和市场主体也建议统一招标代理机构资格认定主体，这有利于招投标统一大市场的形成，符合改革的方向，但考虑到此次机构改革不对有关部门招投标监督管理职责分工进行调整，《条例》未能对统一招标代理机构资质认定问题作出规定。