如何看待与评价西蒙的行政决策理论

如何看待与评价西蒙的行政决策理论

四川省委党校研究生——杨海燕

西蒙是一位杰出的行政学家，他开辟了行政学研究的一个新时代，他的研究方法和对行政决策的研究对西方公共行政学的发展具有深远的影响，他甚至被视为“决策”的同义词。西蒙对西方行政学的主要理论贡献在于他基于对行政学所谓“正统”研究方法的批判而提出了行为主义行政学理论，特别是他提出的组织决策理论，奠定了决策在行政学研究中的重要地位。受其影响，在管理学领域形成了一个新的管理学派——决策理论学派。决策理论发展到今天，能够成为理解人类行为的钥匙与实施管理行为的利器，西蒙功不可没。

一、使决策概念成为行政学研究中重要的新概念工具

西蒙从手段与目的的关系上进一步论述价值与事实的关系，认为价值与事实的区别就是目的与手段的区别只是一种粗浅的、单纯的状态，在实际情况中，手段与目的的说不能完全辨别价值因素和事实因素，某一特定的手段用以达到某一特定的目标实际上会产生许多特定目标之外的后果，这种后果可以视为这种行为的价值指标，而人们在决策选择哪一种行动便取决于这种价值指标的高低，它（价值指标）没有数字可言，却有程度之别。价值与事实的区分本是关于整个学术研究的，但在西蒙的行政学方法理论中却又特殊的意义，西蒙也认同20世纪30年代后期行政学家们的严格区分政治与政府的主张，认为从决策和执行的观点来区分政治和行政并不妥当，西蒙从价值与事实的区分等同到政策问题和行政问题的区分，提出了区分价值问题与事实问题的原则，认为政治与行政问题区分学说的目的不在于立法机关

与行政机关职权的区分，而在与区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学和行政行为的研究对象，寻求新的概念和概念工具，以“决策”为基本概念提出一组在行政行为研究上的概念工具，使以“决定”为基本单位，以“决定前提”为最小单位的“决策”成为目前行政行为研究中最流行的概念工具。

二、决策活动是行政行为的主体，决策是管理的核心

西蒙认为，传统行政学的讨论都只注意执行，而不注意决策，而实际上决策程序不仅仅限于行政组织目标的决定，决策是遍及整个行政组织的。在行政活动中，决策重于执行，是因为当组织决定一项政策，执行这项政策的人员又要作出许多决定，所以执行政策只是更细密的政策决定。所谓好的或正确的行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率最简单的办法就是看行政组织中每一个人决策的理性程度。例如，近来一直被大众关注的城管执法问题，城管执法实际上就是落实城市管理的一些规章制度，但因为城管本身决策能力的偏差，而出现错误的甚至暴力的管理行为，实际上也是执行决策中的理性与价值因素偏差，所以形成奇葩绽放的中国城管影像。

西蒙指出组织中经理人员的重要职能就是作决策。他认为，任何作业开始之前都要先做决策，制定计划就是决策，组织、领导和控制也都离不开决策。行政活动就是集合多数人的力量完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须有一种运用组织力量的方法，及行政程序，这种行政程序实际上就是决策程序，就是细化组织中每一个人应该做哪一部分决策的理论概念。

三、明确有限理性与满意决策准则

西蒙的行政学是基于“理性”概念的讨论而发展其行政决策理论的，他通过对理性、客观理性和有限理性的对比来予以阐述人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。

何谓理性？在不同学科它则被赋予了不同含义：哲学家认为理性是人类的认识能力；伦理学中的理性则指的是一种冷静、审慎的德性；心理学家认为理性是指认知、推理或问题的解决过程（以区别于非理性）；经济学家用理性一词表示靠抉择过程挑选出来的行动方案的属性。而西蒙行政决策理论中的理性概念是专就其决策理论所指的意义而言，“理性”是指一种决策行为方式，它与心理学的理性概念相一致，在这里“理性”是指非感情的一种计算、思考心智方法，它与非理性一样是中性的，不涉及价值意义。所谓“理性的决策”即是指理性方式的决策。他说：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案。”

何谓客观理性？西蒙认为，所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它是在古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。西蒙说：“一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化，则可以称为‘客观理性’。按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。因此，

“经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的主导因素，亦即“经济人”具有“客观理性”。

西蒙认为，有限理性—行政人是客观理性——经济人的“堂兄弟”，甚至是“亲兄弟”。行政人宁愿“满意”而不愿作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法。行政(管理)人对行政形势的分析易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具有“有限理性”。西蒙还指出，理性是个程度问题，客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，这程度不是固定的。客观理性虽然不可能，但是这个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。假如我们能够达到客观理性，则不应该以有限理性为满足；同理，假如我们能够达到最高目的，则不应该以“满意”、“比较好”为满足。正是基于上述对客观理性和有限理性的认识和分析，西蒙提出了他关于决策行为的准则，即应该用“满意决策”准则取代“最优决策”准则。西蒙认为，既然客观理性不存在，那么决策标准就不能建立在绝对理性之上，不能把最优化准则作为决策的标准，相反，我们决策时由于没有求得最优化的才智和条件，因而只能用“令人满意”这一准则所谓“满意决策”准则，就是在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么该备选方案就是令人满意的。

四、深入全面探讨行政决策的过程

对此行政过程的研究是西蒙行政决策理论的主体部分，西蒙在