PPP模式的政策要点解读

• 公共产品或服务提 供者
• 公共事务的管理者 • 所涉相关部门
社会 资本
• 已建立现代企业制度的境 内外企业法人
• 国企、民企、外企、混合 所有制企业、其他
• 财政部规定社会资本不包 括本级政府所属融资平台 及其他控股国有企业
其他参 与者
• 融资机构 • 施工单位 • 运营单位 • 保险机构 • 财务或法律等顾问 • ……
几 管理合同（Management Contract，MC) 种 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer， 主 BOT） 要 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO 模 转让-运营-移交（Transfer-Operate式 Transfer，TOT)
改建-运营-移交（Rehabilitate-OperateTransfer，ROT)
式还存在冲突，亟需从法律层面进行修改完善。
13
13
2.主要政策
➢ 2014年以来，国务院及财政部、发改委等部委密集出台多项政策，规范政府债务，推动政府和社会
资本合作模式（PPP模式）的开展。
国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），要求在公共服 务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本 的积极作用。
14.11.29
财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），规范 了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
14.11.30
财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），就PPP项目合同 管理的重要意义进行了强调，确定了合同管理的核心原则。
(2)各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团 财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机 构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传 培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。 (财金[2014]113号)
3.3 社会资本有哪些范围?
(1)已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括 本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财 金[2014]113号)
2.管理合同（Management Contract，MC）， 是指政府将存量公共资产的运营、维护及 用户服务职责授权给社会资本或项目公司 的项目运作方式。政府保留资产所有权， 只向社会资本或项目公司支付管理费。管 理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方 式，合同期限一般不超过3年。
建设-运营-移交（Build-OperateTransfer，BOT）,是指由社会资本或项 目公司承担新建项目设计、融资、建造、 运营、维护和用户服务职责，合同期满 后项目资产及相关权利等移交给政府的 项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
PPP模式及政策解读
讲座
刘伦武 经济学博士 江西财经大学经济学院
讲座内容
一、PPP 模式的基本概念和实施背景 二、PPP 运作模式
三、PPP实践中存在的主要问题
一、PPP 模式的基本概念和实施背景
1. PPP的定义（Public-Private Partnership）
P:Partnership
第一个P：Public是指提供公共产品和公共服务，但不一定提供资金的公
共部门；第二个P:Private是指提供资金或技术设备或管理等的私营部门；
第三个P:Partnership是指公共部门和私营部门的合作机制。
2.PPP模式发展历程
PPP在实际经济活动中的运用由来已久，数百年前英 法美荷等国在公路、水务等领域就开始采用公私合营 模式。
国务院办公厅转发了财政部、文化部、新闻出版广电总局、体育总局联合发布的《关于做好政府向社会力量 购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号），就政府向社会力量购买公共文化服务的主体、内 容、指导性目录、机制、资金保障等提出了指导性的意见。
发改委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）， 强调充分认识政府和社会资本合作的重要意义，准确把握政府和社会资本合作的五点主要原则，并提出了 经营性项目、准经营性项目和非经营项目的适用模式。
财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号），联合住房城 乡建设部决定开展中央财政支持地下综合管廊试点工作，规定采取竞争性评审方式选择试点城市，并给予试 点城市专项资金补助。
财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），就PPP项目的采购程序、 采购方式进行了规范，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采 购。
1 法律框架
法律
行政法规
部门规章
地方规章
《物权法》
《关于加强地方政府
《关于推广运用政府
《江西省人民政
《公司法》 《担保法》 《合同法》 《招标投标法》 《政府采购法》
性债务管理的意见》 （国发〔2014〕43号 文） 《国务院关于创新重 点领域投融资机制鼓 励社会投资的指导意
和社会资本合作模式 有关问题的通知》 （财金〔2014〕76号） 《关于政府和社会资 本合作示范项目实施 有关问题的通知》
财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财库〔2015〕21号），就项目财政承受能 力的论证、方法、结论进行了定义，并对责任识别、具体项目支出预算、总体项目财政承受能力评估及信息 披露等内容进行了明确的规范。
财政部、交通运输部发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建 〔2015〕111号），要求收费公路项目转变供给方式、创新投融资模式并完善建设管理养护长效机制，规范 了收费公路采取PPP模式的基本原则、项目边界、操作流程、实施方案及保障措施等。
建设-拥有-运营（Build-Own-Operate， BOO），由BOT方式演变而来，二者区别 主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥 有项目所有权，但必须在合同中注明保 证公益性的约束条款，一般不涉及项目 期满移交。
转让-运营-移交（Transfer-OperateTransfer，TOT），是指政府将存量资 产所有权有偿转让给社会资本或项目公 司，并由其负责运营、维护和用户服务， 合同期满后资产及其所有权等移交给政 府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30年。
20
1.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量 公共资产的运营维护职责委托给社会资 本或项目公司，社会资本或项目公司不 负责用户服务的政府和社会资本合作项 目运作方式。政府保留资产所有权，只 向社会资本或项目公司支付委托运营费。 合同期限一般不超过8年。
（2）债务约束与建立现代财政制度
➢随着《预算法》的修订以及《关于加强地方 政府性债务管理的意见》(43号文件)的出台， 在建立现代财政制度和债务约束的背景下， 鼓励和吸引社会资本通过PPP模式参与基建 投资成为必然选择。
（2）债务约束与建立现代财政制度
1、建立现代财政制度， 地方政府债务全面规范下 的融资需求
3.1 政府的范围如何界定
(1)县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)
(2)各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本 相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)
3.2 政府的实施主体
(1)按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事 业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项 目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实 施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施 以及合作期满移交等工作。(发改投资[2014]2724号)
来自百度文库
14.9.23 14.11.30
财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），要 求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政 府和社会资本合作模式发展的制度体系。
财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），要求规范 地推广PPP，保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，同时公布了30 个PPP示范项目。
P:Public
P:Private
3
PPP的定义
PPP（Public-Private Partnership） 财政部观点：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的
一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基 础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共 利益最大化。(财金[2014]76 号) 发改委观点：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务 供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与 社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724 号)
《旧非公36条》2005
113号）
《收费公路管理条例》 《关于开展政府和社
……
会资本合作的指导意
见》（发改投资
〔2014〕2724号）
<新旧非公36条>是指<国务院鼓励支持非公有制经济发展的…若…干意见>2005和2010年.
目前，针对PPP的立法层次较低，且部分法律法规存在重叠，缺乏针对性，部分法律条文与PPP运作模
1984-1993 探索阶段
1994-2002
小规模试点 阶段
2003-2008
推广试点阶 段
2009-2012
短暂停滞阶 段
2013至今
新一轮推广 阶段
3.PPP新一轮推广的政策背景
(1) 公共产品特征与供给需求变迁
公共产品的服务特征
• 收益和成 本往往由 多方分担
公共性
外部性
• 产出增加 成本下降 规模经济 明显
发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改2015第25号令），鼓励社会资本参与基础设 施和公用事业建设运营，可以对能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域 的采取特许经营活动，并对特许经营协议的订立、履行、变更和终止进行了规范。
15
3 参与主体
参与 主体
政府
规模性
包容性 专有性
商业性
•服务面向全 社会利益全
社会共享
• 资本成本相 对运营成本
高且具有沉
没性
公共产品的供 给需求变化
公共部门的供给瓶颈
持续增长的社会需求
1、“大政府”资
源配置的低效；
1、中等收入社会 激增的公共产品
企业逐利冲动
2、城镇化
需求
1、改革开放已经
3、老龄化
积累壮大的民间
资本
PPP
(2)签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国 有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业， 或其他投资、经营主体。(发改投资[2014]2724号-合同 指南)
4 业务模式
➢ 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定的几种主要模式
委托运营（Operations & Maintenance，O&M）
2、创新投融资体制，鼓 励社会资本投资基础设施、 公共服务、资源环境、生 态建设等重点领域的需求
PPP
3、城市运营及管理模式 4、市场化改革和提升资
的创新需求
源配置效率的需求
二、PPP 运作模式
1.法律框架 2.主要政策 3.参与主体 4.业务模式 5.PPP合同体系 6.适用范围 7.操作流程
14.12.15
财政部发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），就政府购买服务的主体、承接主体、 购买服务的内容与指导目录、购买的方式及程序等内容进行了有针对性的规定。
14
2.主要政策
14.12.26 14.12.31
15.4.7 15.4.20 15.5.5 14.12.2 15.4.25
府关于开展政府 和社会资本合作 的实施意见 》 《河南省人民政 府关于推广运用
……
见》（国发〔2014〕
（财金〔2014〕112
政府和社会资本
60号）
号）
合作模式的指导
《中华人民共和国招 标投标法实施条例》
《新非公36条》2010
《政府和社会资本合 作模式操作指南（试 行）》（财金〔2014〕
意见》 ……