PPP模式的政策要点解读
ppp项目管理办法政策解读
PPP项目管理办法政策解读引言公私合作（PPP）项目是一种由政府与私营部门联合组建的合资企业，旨在共同开展基础设施建设或运营项目。
它是一种创新的合作方式，能够多方共享风险与利益。
为了更好地规范和推进PPP项目的管理，政府制定了PPP项目管理办法。
本文将就该政策进行详细解读。
1. 背景及目的PPP项目管理办法的制定是为了强化PPP项目的监管，明确各方的权责，推动国家经济持续发展。
通过建立健全的管理制度，提高PPP项目的透明度和效率，促进社会资金的合理流动，吸引更多的私人资本参与到基础设施建设中。
2. 主要内容2.1 定义和范围PPP项目管理办法明确了PPP项目的定义和范围。
这些项目包括但不限于交通、能源、水利、环保、教育、医疗等领域的基础设施建设及运营项目。
2.2 项目立项和审批PPP项目的立项和审批程序是PPP管理的关键环节。
该管理办法对立项和审批程序作出规定，明确了各级政府职责和权限，确保项目的合法性和可行性。
同时，为了提高审批效率，规定了审批时限，并鼓励各级政府在项目立项和审批中采取简化、统一的管理方式。
2.3 合同签订和管理PPP项目合同是明确各方权责的重要依据。
管理办法规定了合同签订的基本要求，强调合同的公开透明原则。
另外，管理办法还对合同管理进行了规范，包括变更管理、绩效评价、风险防范等，以确保合同履约和项目顺利进行。
2.4 财务管理财务管理是PPP项目管理中的重要环节。
管理办法要求各方在项目实施过程中，建立健全财务管理制度，明确资金的来源和使用规定，并进行定期监督和审计，确保资金的合理使用和项目的经济效益。
2.5 项目终止和退出PPP项目的终止和退出是实施中的一种正常情况，管理办法对此作出了规定。
合同解除、违约责任、资产回收等方面都有明确的规定，以确保项目的平稳退出，同时保护各方的合法权益。
3. 政策影响及展望PPP项目管理办法的制定对促进基础设施建设和经济发展具有重要意义。
它规范了PPP项目的各个环节，提高了项目的透明度和效率，为吸引更多私人资本参与提供了保障。
PPP制度框架与政策解读
谈判不是简单的价格比较，而是综合评价。
通过投标人之间的竞争压力，政府可以获得谈判优势。
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PPP制度框架与政策解读
（四）推广运用PPP的共性要求
必要条件： ——健全的法律法规制度：对政府部门、社会
资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明 确界定，对参与各方进行有效约束，以依法保障参 与各方和消费者利益。
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PPP制度框架与政策解读
（四）推广运用PPP的共性要求
必要条件：
——政府部门的有力支持：在PPP模式中政府、 社会资本方在不同项目中的责任、义务、风险各不 相同，但政府作为监管者，其维护消费者利益的角 色是始终不变的。因此，政府部门必须承担起项目 总体策划、组织招标、理顺各方关系等牵头人的角 色。
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PPP制度框架与政策解读
（二）PPP模式的基本制度框架
•PPP法律体系和监管机制
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•流程与机 构职责
•PPP项目 管理
•公共财 政管理
•PPP政策导向 •实施目标、范围、原则等
PPP制度框架与政策解读
PPP模式的主要类型
围绕投融资、建设、运营、维护和移交、租赁等 几个环节，进行不同的组合。主要类型：
PPP制度框架与政策解读
PPP模式的主要参与主体
•政府主体 •市县政府、 政府部门、 或授权单位
•利益相关方 •广大消费者
•社会资本主 体
•资金提供 方
•社会资本主体
•建设、运营、 维护、租赁方
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PPP制度框架与政策解读
（二）PPP模式的基本制度框架
PPP政策解读
“政府和社会资本合作（PPP）”政策解读应雄2014年11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号文），明确提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP：Public-Private Partnership，以下简称PPP））机制，积极推广PPP模式”。
12月4日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立PPP项目库；同日，财政部也发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文），同时还公布了30个PPP示范项目，总投资约1800亿元。
开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，必将有利于理顺政府与市场关系，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力。
一、PPP的含义和案例PPP模式即“公私合作制”，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。
其典型的结构为：特许经营类项目需要私人参与部分投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方优势，节约项目的建设成本和经营成本，提高公共服务的质量。
1992年英国最早应用PPP模式，75％的英国政府管理者认为，PPP模式下完成的工程可节省17％的投资，80％的工程可按期完成，20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30％。
同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
根据英国经验，适用PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
[案例]北京地铁四号线长 28.65公里，总投资约153亿元。
PPP政策详解及项目策划要点
（五）PPP项目成功实施的7个重点和难点
7个重点和难点
1、投 资计 划和 融资 方案
2、回 报模
式
6、风 险规 避机
制
P7ro、du绩ct A 效评 价
Product B
Pro3作d、u伙c合t A 伴选
Pro择duct C
5、移 交及 退出 机制
4、运 营和 服务 管理
（五）PPP项目成功实施的7个重点和难点
一、推广PPP模式政策解读6个文件
（一）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国 发〔2014〕43号
1、建立机制 （1）融资机制 （2）化解风险 机制
2、加强管理 （1）建立制度 （2）采取措施
3、存量债务 的处理方法
（二）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发 〔2014〕45号）
1、现行预算 管理制度存在
1、投资计划和融资方案：投资标的和范围、投资规模、投资进度计划、资金筹措方案
2、回报模式结合PPP合作模式、风险、成本、回报水平等确定
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
3、合作伙伴选择： 重点在于招标方式、资格和条件要求、招标条件的确定 Product A
4、项目运营和服务管理：主要明确项目验收的技术标准、政府提供的支持条 件、项目运营的技术标准、运营服务内容和范围、政府监管内容和方法
3、建立健全合作机制，特别是风险防范监督和退出机制
4、创新融资方式和拓宽融资渠道
（四）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的 指导意见发改投资[2014]2724号
1、提出PPP的概念、 实施意义、原则、
适用范围、操作
模式、实施流程
（1）概念 （2）实施意义 （3）原则 （4）适用范围 （5）操作模式 （6）实施流程
PPP政策解析及制度建设
PPP政策解析及制度建设网络课堂PPP政策解析及制度建设网络课堂 (1)一、PPP的概念、发展历程及主要特征 (2)第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一 (2)一、PPP概念解析 (2)第二讲PPP的概念、发展历程及主要特征二 (5)第三讲PPP的概念、发展历程及主要特征三 (7)二、PPP模式的引入及推广 (7)第四讲PPP的概念、发展历程及主要特征四 (14)三、PPP模式的主要特征 (14)二、PPP模式政策解析 (18)第一讲PP模式政策解析一 (19)一、党中央、国务院相关政策解析 (19)第二讲PP模式政策解析二 (25)二、财政部PPP政策解析 (25)三、国家发展改革委PPP政策解析 (29)第三讲PP模式政策解析三 (31)四、PPP政策实施效果及存在主要问题 (31)第四讲PP模式政策解析四 (35)三、PPP模式操作流程 (41)第一讲PPP模式操作流程一 (41)一、公共服务领域PPP操作流程 (41)第二讲PPP模式操作流程二 (45)第三讲PPP模式操作流程三 (49)二、传统基础设施领域PPP操作流程 (49)三、PPP操作重点关注问题解析 (51)第四讲PPP模式操作流程四 (54)四、完善我国PPP制度 (58)第一讲完善我国PPP制度一 (59)一、PPP制度顶层设计及体制改革 (59)二、通过PPP推动体制机制改革创新 (63)第二讲完善我国PPP制度二 (64)三、完善PPP政策及支持体系 (64)一、PPP的概念、发展历程及主要特征第一部分目录■ PPP概念解析■ PPP模式的引入及推广■ PPP模式的主要特征第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一一、PPP概念解析●对PPP定义的综述● PPP与BOT● PPP与PFI● PPP与特许经营● PPP与政府采购● PPP与股权合作1.PPP定义的综述>> 联合国开发署（UNDP）：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
【深度解读】政府和社会资本合作（PPP）合同管理政策集锦（全）
【深度解读】政府和社会资本合作（PPP）合同管理政策集锦（全）政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。
国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。
PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前已在世界范围内得到了广泛的推广与运用。
在中国，PPP项目的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP项目的实践与推广中积累了很多成功和经验和失败的教训。
大量PPP项目在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP项目模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。
目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP项目全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP 交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。
从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。
PPP模式的法规与政策分类在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：（一）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号，2015年5月19日）适用范围：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。
PPP项目政策解读与基本运作方法
p u b l i c-p r i v a t e-p a r t n e r s h i pPPP项目政策解读与基本运作方法报告人：EDITH目录什么是PPP P A R T O N EPPP与BOT/BT/TOTP A R T T W O政策解读PART THREE1.2.3.什么是PPP P A R T O N E利益分享、风险共担伙伴关系、传承合作P P P起源public政府 - private社会资本 - partnership合作关系P P P（公私合营）是一种类似但晚于B O T（b u i l d建设-o p e r a t e运营-t r a n s f e r 移交）出现的项目承包模式。
B O T最早出现在土耳其，主要为解决中等发达国家的债务危机。
90年代初英国政府首次提出P P P模式，其出现的根本实则与英国推行私有化改革有关。
对P P P的认识p u b l i c政府：各级政府p r i v a t e社会资本：发改委发文“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业和其他投资、经营主体”；财政部发文“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司以及其他控股国有企业”p a r t n e r s h i p合作关系：财政部强调“基础设施及公共服务”领域，发改委强调“公共产品和服务”，国务院为“公共服务、资源环境、生态建设、基础设施”四大领域。
合作形式：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”机制。
P P P定义广义PPP通过“政府与社会资本合作”，完成基础设施投融资、建设、运营、移交等各种模式的总称，包括但不限于B O T/T O T/B T等。
狭义PPP不包含B O T/T O T/B T等项目模式的独立模式，主要以政府与资本合作（成立项目公司）的形式合作，具有条件灵活的特点。
追求政府与项目公司的“利益分享、风险共担、伙伴关系、传承合作”。
PPP政策解读及实施要点
2.PFI模式存在的主要问题
英国朝野很早就关注到PFI项目存在的问题。英国财政部、国家审计署 、英国下院(House of the Parliament)等一系列部门经常发布调研和审 计报告，披露PPP/PFI在实践中的经验得失。主要包括：
PFI项目采购招商阶段流程过于复杂，使项目进展缓慢，交易成本高昂 ，反而降低了项目服务的物超所值(VfM)。
3、特许经营强调行政授权
法国是大陆法系国家，有专门针对特许经营的立法，逐步形成基础设 施领域通过使用者付费进行特许经营的各种模式。
这种模式虽然要签署特许经营协议，该协议被认定为属于行政合同， 强调通过国家法律来规范各方行为。
强调用户是支付主体。使用者付费为主，政府补贴为辅。本质上是自 上而下的行政授权，易于形成垄断。
对项目最终服务对象——纳税人而言，项目在未来二三十年内 的总负担和总回报不透明，债务实际上最终转向纳税人，收益 回报却被投资人独享。
PFI项目融资的高杠杆率（股本仅占10%，其余90%为负债）， 使得如果项目损失，私人投资者损失不大。如果项目成功，私 人投资者偿还债务后，会获得很高回报，这引起广泛质疑。
2013年开始，财政部门出于推动地方政府融资平台转型，解决地方政 府债务问题，推动财政体制改革的需要，引入英国PFI/PPP的P就是政府采购的 一种创新模式，应纳入政府采购的范畴，由财政部门牵头管理。
财政部门出台的所有PPP政策文件，均按照政府购买服务的逻辑进行 制定。但实际上，财政部门推出的PPP项目，大部分都是使用者付费 型PPP模式。
及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。 PFI是政府付费类PPP项目，本质上属于延期付费，使得利用私人资本开
展基础设施建设的领域进一步扩展。 PFI使英国中央和地方政府较好地利用了市场的专业能力，提升了基础
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3 参与主体
参与 主体
政府
14.11.29
财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），规范 了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
14.11.30
财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），就PPP项目合同 管理的重要意义进行了强调，确定了合同管理的核心原则。
1984-1993 探索阶段
1994-2002
小规模试点 阶段
2003-2008
推广试点阶 段
2009-2012
短暂停滞阶 段
2013至今
新一轮推广 阶段
3.PPP新一轮推广的政策背景
(1) 公共产品特征与供给需求变迁
公共产品的服务特征
• 收益和成 本往往由 多方分担
公共性
外部性
• 产出增加 成本下降 规模经济 明显
2、创新投融资体制，鼓 励社会资本投资基础设施、 公共服务、资源环境、生 态建设等重点领域的需求
PPP
3、城市运营及管理模式 4、市场化改革和提升资
的创新需求
源配置效率的需求
二、PPP 运作模式
1.法律框架 2.主要政策 3.参与主体 4.业务模式 5.PPP合同体系 6.适用范围 7.操作流程
建设-拥有-运营（Build-Own-Operate， BOO），由BOT方式演变而来，二者区别 主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥 有项目所有权，但必须在合同中注明保 证公益性的约束条款，一般不涉及项目 期满移交。
转让-运营-移交（Transfer-OperateTransfer，TOT），是指政府将存量资 产所有权有偿转让给社会资本或项目公 司，并由其负责运营、维护和用户服务， 合同期满后资产及其所有权等移交给政 府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30年。
• 公共产品或服务提 供者
• 公共事务的管理者 • 所涉相关部门
社会 资本
• 已建立现代企业制度的境 内外企业法人
• 国企、民企、外企、混合 所有制企业、其他
• 财政部规定社会资本不包 括本级政府所属融资平台 及其他控股国有企业
其他参 与者
• 融资机构 • 施工单位 • 运营单位 • 保险机构 • 财务或法律等顾问 • ……
规模性
包容性专有性
商业性
•服务面向全 社会利益全
社会共享
• 资本成本相 对运营成本
高且具有沉
没性
公共产品的供 给需求变化
公共部门的供给瓶颈
持续增长的社会需求
1、“大政府”资
源配置的低效；
1、中等收入社会 激增的公共产品
企业逐利冲动
2、城镇化
需求
1、改革开放已经
3、老龄化
积累壮大的民间
资本
PPP
2.管理合同（Management Contract，MC）， 是指政府将存量公共资产的运营、维护及 用户服务职责授权给社会资本或项目公司 的项目运作方式。政府保留资产所有权， 只向社会资本或项目公司支付管理费。管 理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方 式，合同期限一般不超过3年。
建设-运营-移交（Build-OperateTransfer，BOT）,是指由社会资本或项 目公司承担新建项目设计、融资、建造、 运营、维护和用户服务职责，合同期满 后项目资产及相关权利等移交给政府的 项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号），联合住房城 乡建设部决定开展中央财政支持地下综合管廊试点工作，规定采取竞争性评审方式选择试点城市，并给予试 点城市专项资金补助。
财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），就PPP项目的采购程序、 采购方式进行了规范，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采 购。
PPP模式及政策解读
讲座
刘伦武 经济学博士 江西财经大学经济学院
讲座内容
一、PPP 模式的基本概念和实施背景 二、PPP 运作模式
三、PPP实践中存在的主要问题
一、PPP 模式的基本概念和实施背景
1. PPP的定义（Public-Private Partnership）
P:Partnership
（2）债务约束与建立现代财政制度
➢随着《预算法》的修订以及《关于加强地方 政府性债务管理的意见》(43号文件)的出台， 在建立现代财政制度和债务约束的背景下， 鼓励和吸引社会资本通过PPP模式参与基建 投资成为必然选择。
（2）债务约束与建立现代财政制度
1、建立现代财政制度， 地方政府债务全面规范下 的融资需求
式还存在冲突，亟需从法律层面进行修改完善。
13
13
2.主要政策
➢ 2014年以来，国务院及财政部、发改委等部委密集出台多项政策，规范政府债务，推动政府和社会
资本合作模式（PPP模式）的开展。
国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），要求在公共服 务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本 的积极作用。
几 管理合同（Management Contract，MC) 种 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer， 主 BOT） 要 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO 模 转让-运营-移交（Transfer-Operate式 Transfer，TOT)
改建-运营-移交（Rehabilitate-OperateTransfer，ROT)
第一个P：Public是指提供公共产品和公共服务，但不一定提供资金的公
共部门；第二个P:Private是指提供资金或技术设备或管理等的私营部门；
第三个P:Partnership是指公共部门和私营部门的合作机制。
2.PPP模式发展历程
PPP在实际经济活动中的运用由来已久，数百年前英 法美荷等国在公路、水务等领域就开始采用公私合营 模式。
P:Public
P:Private
3
PPP的定义
PPP（Public-Private Partnership） 财政部观点：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的
一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基 础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共 利益最大化。(财金[2014]76 号) 发改委观点：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务 供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与 社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724 号)
14.9.23 14.11.30
财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），要 求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政 府和社会资本合作模式发展的制度体系。
财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），要求规范 地推广PPP，保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，同时公布了30 个PPP示范项目。
20
1.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量 公共资产的运营维护职责委托给社会资 本或项目公司，社会资本或项目公司不 负责用户服务的政府和社会资本合作项 目运作方式。政府保留资产所有权，只 向社会资本或项目公司支付委托运营费。 合同期限一般不超过8年。
(2)各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团 财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机 构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传 培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。 (财金[2014]113号)
3.3 社会资本有哪些范围?
(1)已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括 本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财 金[2014]113号)
14.12.15
财政部发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），就政府购买服务的主体、承接主体、 购买服务的内容与指导目录、购买的方式及程序等内容进行了有针对性的规定。
14
2.主要政策
14.12.26 14.12.31
15.4.7 15.4.20 15.5.5 14.12.2 15.4.25
财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财库〔2015〕21号），就项目财政承受能 力的论证、方法、结论进行了定义，并对责任识别、具体项目支出预算、总体项目财政承受能力评估及信息 披露等内容进行了明确的规范。
财政部、交通运输部发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建 〔2015〕111号），要求收费公路项目转变供给方式、创新投融资模式并完善建设管理养护长效机制，规范 了收费公路采取PPP模式的基本原则、项目边界、操作流程、实施方案及保障措施等。
3.1 政府的范围如何界定
(1)县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)
(2)各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本 相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)