第四章历史时期行政区划的发展与演变

第四章历史时期行政区划的发展与演变行政区划就是根据国家的性质、任务和职能，将全国领土按地域划分为若干层次并设置相应的行政机构，以行使国家主权和执行国家任务的各级行政单位。

影响行政区划的主要原因有四：1、地理因素行政区划主要是按地域的划分而出现的。

它的特点是，在地域上是连续的。

一般情况下，是以自然地理的某些特征作为行政区划的界线。

总的来说，地理因素在行政区划的划分中占有重要的地位。

2、政治因素国家为了加强统治，巩固自己的政权，更加有效地行使管辖和控制地方的权力，就可以根据自己的统治需要，相应地增加、削减或变革地方行政区划。

如西汉时期虽然继承了秦的郡县制，但根据自己的统治需要又创立了州制，并在全国设置了13个州级单位。

这种州制，后来就演变成为固定的行政区划。

再如，解放前的旧中国时代，国民党政府国防委员会1939年制定的《缩小省区报告书》中说到：“省区过大，治理不便，封建社会的残余势力往往可以凭借一省的物质作为犯上做乱的根据地，为了国家久治长安之计，其最有效的处置，莫过于缩小省区。

”3、经济因素随着国家经济发展的变化，经济重心的转移，国家就可以根据本国经济发展的要求来变革其行政区划，以便更有效地促进经济的发展，充实国家的力量。

如海南岛建省就是因为经济发展的需要而设置的。

4、文化因素由于国家内部各个地区经济文化上的差异，民族习惯、宗教信仰等为同，国家为更有效地行使权力，维护国家的统一，国家就可以根据具体不同的情况设置切合实际的行政区划。

例如，清初在南方设置三藩，在东北设置黑龙江将军、吉林将军等。

中华人民共和国成立后，在全国的少数民族地区设置自治区、自治州自治县等也是如此。

上述的地理因素、政治因素、经济因素和文化因素是改变不合理行政区划，设置相应的行政区划的主要因素。

行政区划的改变不仅受这些因素的影响，而且还受其它因素的影响。

例如，疆域变化可以引起行政区划的变化；军事的需要也可以引起行政区划的改变。

一般认为，行政区划出现于奴隶社会，因为到了奴隶社会才出现国家。

在中国的历史上，夏王朝已经出现了行政区划的萌芽，但那时还算不上什么行政区划，与后来实行的行政区划是有质的区别的。

第一节从分封制到郡县制一、分封制的产生夏王朝是在原始社会末期的部落联盟的基础上建立起来的。

在夏王朝的统治范围内，有许多盟国。

而远在夏王朝建国以前，随着社会生产力的发展，人口的繁衍及氏族部落的分散、扩张，部落联盟的血缘关系已开始受到破坏。

到夏王朝建国后，随着各部落之间的相互交往，彼此之间频繁的迁徙流动，血缘关系已显得不那么重要了，而地域关系开始逐渐上升，于是出现了“九州”的概念。

商王朝的统治机构、统治措施都比夏王朝有所发展，并且更加完备。

商王朝的中央统治机构虽然简单，但是已经初步确立了君主专制的政体。

另外，商王朝还把中央和地方分为畿内和畿外，王朝中央及其附近地区为畿内，又称为大邑商或天邑商，畿内以外的地区称为畿外。

周王朝的国家机构比商王朝要复杂得多，但当时的官职多是军政合一的，还没有形成严密的统治系统。

周王朝对下属的统治是通过宗法关系来实现的。

宗法制在周王朝已成为其政治制度的核心，具体体现就是分封制。

周初，统治者在军事征服的过程中，把土地及俘虏分给自己的兄弟及亲属贵族等，并称他们为诸侯。

诸侯在其封地内又进行分封，把一部分土地分给卿大夫作为采邑；卿大夫在其封地内又往下分封，分给属下的士作为食邑。

这种层层分封，就形成了按宗法关系建立起来的等级制度。

周代的大分封主要有两次，第一次是周武王伐纣胜利后：○1封太公吕尚于齐，都营丘（山东省淄博）；○2封周公旦之子伯禽于鲁，都奄（山东省曲阜）；○3封召公于燕，都蓟（北京）；○4封叔鲜于管，都管（河南郑州）；○5封叔度于蔡，都蔡（河南上蔡）。

第二次是周公东征胜利后：○1封商贵族微子启于宋，都商丘（河南商丘）；○2封康叔于卫，都朝歌（河南淇县）；○3封成王弟康叔虞于晋，都翼（山西翼城）。

这些受封的功臣谋士，大小奴隶主贵族都是世袭的，他们在各自所统治的地区内有极大的权力。

诸侯、卿大夫，虽然对上有纳贡、服役等义务，但纳贡的数量极其有限，基本上处于独立状态。

这样一来，他们对王朝的统治构成了一种威胁，于是，到了秦代，开始实行郡县制，充分利用国家的统治工具——行政区划，对全国进行管理，加强中央集权统治。

二、郡县制的产生及其发展春秋时期，随着生产力的发展，铁制农具的使用和牛耕技术的逐步推广，劳动生产率大大提高，荒地迅速得到开垦，土地越来越被人们所重视。

周天子和诸侯为了获得更多的利益，搜罗更多的财富，都希望把土地直接掌握在自己手中，土地私有制产生了。

土地私有制的产生就要求必须有与之相适应的上层建筑的变革。

于是，郡县制产生了，并逐渐代替了分封制，成为地方政区的主要形式，成为统治者对地方进行统治的工具。

在郡县制初创的时候，郡、县辖区的大小也没有一定的成规。

楚灭陈为县，而陈乃是春秋十二诸侯之一，说明楚国一些县的辖境相当大。

相反，齐国的县都比较小，据记载，齐灵公曾一次赏赐给叔虞300个县。

在这之后，西汉在齐国故土上仅设置了100多个县，这说明齐国的一些县是相当小的。

郡的大小也有类似的情况。

最初的郡和县之间没有什么关系，只是设置的地区不同而已。

由于县一般设置在内地，“成聚富庶”，而郡多设置在边远地区，比县“荒陋”，所以直到春秋末年，县的地位还高于郡。

如赵简子在誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。

”这充分说明当时的县的地位高于郡的地位。

后来，之所以演变成为以郡统县的局面，是因为设置在边远地区的郡的管辖范围都比较大，而在内地设置郡时，就沿用了边郡的规模。

这样，郡才开始统县，从而产生了郡县制。

三、秦汉时期的郡的基本情况秦始皇统一全国以后，把郡县制度推行于全国。

从此以后，这一制度就一直为后世所因袭，直到唐朝以后，郡的名称才逐渐消失，但县的建制却被保存下来，直到今天，仍然使用县的名称。

秦朝所设立的郡，除了因袭战国时代的16郡以外，在原6国的国都设置了9郡，又在交通要道和重要地区设置了16郡，总共41郡。

沿袭的郡有：○1陇西郡（今甘肃临洮）；○2北地郡（甘肃宁县西北）；○3巴郡（重庆市）；○4蜀郡（成都市）；○5汉中郡（陕西汉中市）；○6上郡（陕西榆林东南）；○7云中郡（内蒙托克托西北）；○8雁门郡（山西右玉县南）；○9代郡（河北蔚县西北）；○10上党郡（山西长子）；○11渔阳郡（北京密云县西南）；○12上谷郡（河北怀来东南）；○13右北平郡（河北蓟县）；○14辽东郡（辽宁辽阳市）；○15辽西郡（辽宁义县西南）；○16黔中郡（贵州常德市）。

以国都为郡的有：○1河东郡（山西夏县西北）；○2颖川郡（河南禹县）；○3邯郸郡（邯郸市）；○4太原郡（山西太原市）；○5南郡（湖北江陵县西北）；○6陈郡（河南淮阳县）；○7九江郡（安徽寿县）；○8广阳郡（北京市）；○9齐郡（也称临淄郡，山东淄博市）。

新设的郡有：○1三川郡（河南洛阳市）；○2东郡（河南濮阳市南）；○3薛郡（山东曲阜）；○4砀郡（安徽砀山县南）；○5会稽郡（江苏苏州市）；○6南阳郡（河南南阳市）；○7琅琊郡（山东胶南市南）；○8钜鹿郡（河北鸡泽县北）；○9泗水郡（安徽濉溪西北）；○10东海郡（山东郯城）；○11长沙郡（湖南长沙市）；○12九原郡（内蒙包头市西）；○13南海郡（广州市）；○14桂林郡（广西桂平）；○15闽中郡（福州市）；○16象郡（广西崇左）等。

除这41个郡外，在国都咸阳还设置了内史，大体与郡相当。

西汉建国以后，沿袭了秦代的郡县制，并使之有所发展。

郡县的数目也大大地超过了秦代。

汉在设郡县的同时，还设置了和郡平行的王国一级。

王国虽然说与郡平行，实际上是架越郡之上的。

如西汉初年的王国就有一王国统辖数郡，甚至十几个郡的情况。

王国的设置是分封制的残余，实际上是对秦王朝先进的郡县制的一种反动，是造成国家不安定的因素，所以随着王国势力的发展，中于导致了王国和中央政府的冲突，也就是中央集权和地方势力的冲突。

在这种情况下文帝和景帝经过一系列的“众建诸侯而少其力”的措施，终于使王国的地位下降，与郡相当了。

西汉末年，全国共有103个，到东汉中叶时达105个，至唐代，郡的数量就更多了。

第二节州的创立和演变西汉时期，郡县不断增加，由中央政府直接统辖，自然难于得心应手，因此，为了加强中央集权，在郡县之上再设一套建制就势在必行了。

在汉武帝时期，他根据国内形势，正式创立了州的建制。

一、两汉的州制由于汉武帝“独尊儒术”，因而州的名称基本上来源于《尚书·禹贡》和《周礼·职方》。

尽管《禹贡》和《职方》的九州说有些地方不大相同，但由于汉朝版图广远，于是汉武帝把两书中的九州说法稍加修改，合二为一，最后确定了11州的名称。

但是，这11州还是不能囊括汉代的全部疆域，因而，汉武帝又根据《诗经》中“城彼朔方”的记载，在阴山之下建立了朔方州和朔方郡；根据《礼记·王制》有“交趾”的记载，在五岭以南建立了交趾州和交趾郡。

这样，整个汉代的疆域就划分了13个州，进行中央集权管理和统治。

这13州是：○1冀州；○2兖州；○3青州；○4徐州；○5杨州；○6荆州；○7豫州；○8益州；○9凉州；○10并州；○11幽州；○12朔方州；○13交趾州。

除上述13州之外，还在国都设有司隶校尉部，辖有王畿之地，大体与州相当。

西汉时期各州设有剌史，没有固定的治所，以剌史来巡察郡国的管理情况，还不能算作是某一级的行政区划单位。

汉成帝、汉哀帝之际（前8～前5年），剌史曾被提升为州牧，使州成为郡国以上的行政区划单位，但两年后，州牧又被废除，重新恢复郡县制，仍以州作为巡察机构。

王莽篡权后，又改剌史为州牧。

但从西汉州的整个发展来看，西汉时期的州剌史的权力并不太大。

平时巡察郡国，年终时要负责报告所巡郡国的情况。

所有举劾，需由政府另行派员察验，然后罢免。

由此看来，西汉的州不是常制，但处于郡国之上，监察所属的郡国。

东汉时期，改为12州制。

即把西汉时期的交趾州改为交州；把朔方州并入并州；其它的州，与西汉大体上一样，没有变化；司隶校尉部也仍然延续西汉的司隶校尉部，但东汉的国都却从长安迁到了洛阳。

东汉时期的州剌史，在州内已有固定的治所，不再是率师奏事，并且剌史的权力也不再是限于举劾，对所属郡县的官吏有罢免之权，州正式成为地方上的一级行政区划。

二、两汉以后州的滥置与衰落州初创时的目的，是为了加强中央集权，防止地方权力过大，但经三国两晋南北朝的发展演变，这种制度发生了很大变化，使州的地位降到和郡相仿佛，失去了州原来的重要作用。

三国时期，魏、蜀、吴共有17个州（也有说为19个州的）。

《三国志·蒋济传》：魏“今有十二州，至于民数，不过汉时一大郡。

”这说明州的内含已发生了变化，已不同汉时的州了。