城镇土地利用现状与潜力分析_吴友章

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测绘通报
文章编号： 0494-0911（ 2013） S1-0036-05
中图分类号： P258
2013 年 增刊 文献标识码： B
城镇土地利用现状与潜力分析
吴友章
（ 山东中基地理信息监理有限责任公司，山东 济南 250101）
Discussion of Urban Land Use Status-quo and Potential Analysis
城镇土地利用趋势分析主要包括城镇土地利 用结构分析和城镇土地利用强度分析。土地利用 结构分析包括主要建设用地构成比例和人均建设 用地面积两方面分析； 而城镇土地利用强度分析可 以用建筑密度和建筑容积率指标来衡量。
潍坊市土地利用现状分析如表 2 ～ 表 4、图 1 ～ 图 4 所示。
表 2 潍坊市中心城区土地利用结构统计表（ 2010 年）
土地 类型
面积 / 万 km2
世界 排名
世界人均 中国人均
/ m2
/ m2
总面积
960
3
耕地
95． 1
4
林地
128． 6
5
草原
313． 3
3
27 762 2501 7170 6235
8100 802 185 2644
改革开 放 以 来，随 着 我 国 经 济 社 会 的 快 速 发 展，城市化 进 程 不 断 加 快。 一 方 面，新 城 市 的 建 立 和老城市的扩大不可避免地要占用大量农村土地 （ 包括耕地） ，城市化进程慢于城市规模的扩展 速 度，城市化水平远低于世界水平； 另一方面，城市的 过度扩张造成了对土地的低效利用，许多城市内部 存在着土地利用结构不合理和经营粗放等问题，导 致土地资源 配 置 不 合 理，土 地 利 用 的 社 会、经 济 效 益不能得到最有效发挥，存在大量低效、闲置用地。
城镇土地利用现状与潜力分析的目的和意义 是在城镇地籍调查的基础上通过变更和补充调查 手段，对城 镇 土 地 利 用 现 状 数 据 进 行 汇 总，掌 握 城 镇土地资源的数量、质量、分布及其变化趋势，对其 发展潜力进行分析评价； 在土地绝对量一定的情况 下，确定合 理 的 土 地 利 用 方 向，挖 掘 城 镇 土 地 利 用 潜力； 结合城市土地利用的特点，发挥市场对于资 源配置的基础性作用，通过规划布局调整土地利用 类型、用地 指 标 和 空 间 布 局，实 现 城 镇 土 地 利 用 结 构化； 充分挖掘城镇内部闲置土地、未利用土地及 土地立体空间利用的潜力，提高土地利用强度和经 济效益，实现城镇土地的集约利用。
本文通过对城镇土地利用与潜力的理论分析， 得出一些重要结论。
作为人类生存和文明延续的物质条件，土地是 国民经济各个部门发展的重要基础。我国土地资 源总量虽居世界前列，但由于人口众多和地形多样 化，土地人均占有量和已利用土地资源中耕地的人 均占有量远低于世界平均数，有关数据见表 1。
表 1 我国各类土地面积与世界对比表
WU Youzhang
摘要： 城镇土地利用现状与潜力分析是对城镇土地利用现状数据进行汇总，掌握城镇土地资源的数量、质量、分布及其变化趋势，
对其发展潜力进行分析评价； 为制定科学的土地资源配置、开发和利用提供指导性建议，为政府制定城市用地规划、城镇土地利用 规划、旧城改造等方面的管理法规和政策，以及有效地实施城镇土地利用的宏观调控提供决策依据，为地区的城镇土地利用和城 镇发展提供服务。
供基本需求的基础上，必须遵循各代人之间的平等 性，确保对后代人的足够供给； 要求从以经济增长 为中心的发 展 转 向 社 会、生 态 与 经 济 效 益 并 重，从 以物为中心转向以人为本发展，从注重眼前利益转 向着眼于未来的长远发展，实现城市可持续性稳定 发展。
2． 人地协调理论 土地是人类赖以生存的物质基础和空间场所， 人地协调 理 论 谋 求 人 与 土 地、人 与 自 然 的 和 谐 统 一，主张经济、社会与生态环境的协调发展，人类不 能超越生态系统的承载能力，不能损害支持地球生 命的自然系统，包括物质形态文明的生态化和精神 形态文明的生态化，只有物质文明和精神文明的不 断生态化与 协 调 统 一 发 展，顺 应 城 市 生 产、生 活 和 经济活动之间的合理发展趋势，才能保证城市整体 功能的良好运转，确保城市各项活动的正常进行。 3． 集约利用理论 集约经营土地是在现有的经济技术水平许可 的条件下，在 土 地 的 经 济 效 益、社 会 效 益 和 生 态 效 益相互协调统一，且兼顾当前利益和长远目标的基 础上，通过对存量土地的投入、改善经营管理、促进 城镇土地利用结构的优化和功能的不断提升、充分 发挥土地潜力等途径，提高土地的使用效率和利用 效益。城镇土地利用受城市容量和环境等各方面 因素的限制，只 有 遵 循 集 约 经 营 规 律，才 能 保 证 城 镇土地利用 的 高 效、持 续，这 对 于 缓 解 我 国 人 多 地 少、耕地紧张的状况具有重要意义。 4． 地租地价和土地报酬理论 地租是土地所有者凭借土地所有权所获得的 收益，地价是地租的购买价格。土地报酬规律是指 在单位面积的土地上，随着劳动和资本的不断追加 投入，其获 得 的 劳 动 报 酬 将 不 断 增 加，但 当 投 入 达 到一定量时，报 酬 将 不 再 增 加 反 而 趋 于 减 少，除 非 科学技术出现突破或发生社会的重大变革。地租 地价理论和土地报酬理论是有关土地利用的相关 经济理论。在土地利用现状与潜力分析评价中，要 正确领会 和 运 用 相 关 理 论，保 证 土 地 供 求 动 态 平 衡，优化土 地 利 用 投 入 产 出 关 系，为 保 证 土 地 的 合 理利用提供科学的理论指导。 5． 最低因子限制率和景观生态学理论 最低因子限制率和景观生态学理论都是主要 针对环境质量而言。前者的主要含义是环境质量 的好坏取决 于 有 关 诸 要 素 中 处 于“最 低 状 态 ”的 那 个要素，而不能用其余处于良好状态的环境要素去 替代、弥补； 后者是研究景观单元的类型组成、空间
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格局及其与生态学过程的相互作用，其核心是强调 空间格局、心态学过程与尺度之间的相互作用。
此外，区位 理 论、产 权 理 论、土 地 供 求 理 论、区 域规划和城市总体规划理论等也是城镇土地现状 和潜力分析评价的理论指导。
四、分析与评价资料的来源
城镇土地利用现状与潜力分析评价工作主要 利用城镇地籍调查和变更地籍调查的成果，为了综 合分析城镇 土 地 利 用 潜 力，建 立 正 确 的、全 面 的 土 地调查评价体系，还应收集以下资料： 城市土地定 级估价成果 资 料、近 几 年 的 征 地 材 料、土 地 出 让 转 让资料、土地利用总体规划、城市总体规划、城市控 制性详细规划、城市统计年鉴、城市建设统计年报、 社会经济统 计 资 料、工 业 企 业 统 计 资 料、街 道 人 口 数据等相关资料。
2． 城镇土地资源利用效率低下 1） 目前我国城市人均用地面积已经达到 133 m2， 超过国家规定标准近 1 /3。 2） 我国城市的平均容积率为 0． 33，而国外一 些城市的容积率一般都在 2． 0 以上，我国香港的容 积率是 2． 0。 3） 城市建成区闲置土地占建成区面积的 1 /4， 到 2004 年底全国规划面积共有闲置土地、空闲地和 批而未供的土地 2 666． 7 km2 ，相当于城镇建设用地 总量的 7． 8% 。 4） 我国特大城市的土地利用效率非常低，即使 是上海这种在全国范围内用地效益较好的城市，其 地均产出也仅有汉城的 1 /8、香港的 1 /10 左右、不 及东京的 1 /10。 3． 城镇土地利用结构不合理 城镇土地利用结构不合理主要表现在工业用 地、居住用地占用比例高，而商业服务用地、道路广 场用地偏少，绿地面积严重不足。
18． 87
住宅用地
4ห้องสมุดไป่ตู้265． 05
30． 69
公共管理与公共服务用地 1 488． 89
10． 71
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17． 92% 上升到 46． 6% 。1997—2000 年期间，平均 每年各 类 城 镇 建 设 占 用 耕 地 大 约 为 18 万 km2 ， 2001—2005 年期间这一数值大约增加到 21． 9 km2 。 虽然 2006 年以来我国提出了健康城镇化的要求，对 新增城镇土地利用实施了严格地管控，但 2008 年以 后，由于国 内 外 经 济 环 境 发 生 了 巨 大 的 变 化，为 了 增强抵御外部风险的能力，减轻国内外经济环境变 化对我国 的 不 利 影 响，国 家 提 出 了 内 需 型 增 长 战 略，并以此为导向出台了一系列扩大国内需求的措 施，城镇化 成 为 应 对 外 部 变 化、扩 大 国 内 需 求 和 调 整经济结构的重要抓手和政策着力点，很多地方启 动了新一轮的新区建设和造城运动，导致土地资源 大量消耗，城镇空间进一步扩张。
三、分析与评价的主要理论基础
城镇土地利用现状与潜力调查分析评价以保 证土地利 用 的 集 约、协 调 和 可 持 续 性 发 展 为 目 标， 国内外在长期的工作实践中形成了丰富的理论及 原则，主要包括：
1． 可持续发展理论 1992 年，世界环境与发展大会发表的《21 世纪 议程》明确指出： 应制定土地资源可持续性指标体 系，并考 虑 环 境、经 济、社 会、人 口、文 化 和 政 治 因 素，以此 作 为 科 技 发 展 的 优 先 领 域 之 一。我 国 是 《21 世纪议程》的签约国，土地的可持续利用是我国 实现可持续发展战略的基本保障。城镇土地可持 续利用意味着城市可开发、利用的土地在为人类提
五、城镇土地利用现状与趋势分析
城镇土地利用现状分析主要是应用数理统计 的方法和 GIS 技术手段，通过对某一时点的土地利 用结构、利用强度、质量等级、经济效益等土地利用 状况指标进行多层次统计分析，掌握城镇土地利用 现状的数量和空间分布特征，并结合城镇土地利用 的自然、经 济 和 政 策 条 件 的 约 束 状 况，分 析 城 镇 土 地利用在空间布局上的合理性与社会经济发展的 协调性，考 虑 城 市 发 展 的 可 持 续 性 等，对 存 在 的 问 题提出合 理 的 建 议 和 解 决 方 法，为 土 地 利 用 调 整、 结构潜力挖掘和进一步推动产业结构调整和促进 城市经济发展提供指导方向。