德罗尔的政策科学思想
德罗尔政策科学
德罗尔的政策科学理论文献综述摘要：德罗尔是世界上著名的政策科学理论专家，尤其是他的逆境中政策制定原则对我国的政策制定的科学化建设具有借鉴意义。
要理性认识制定政策所要应对的逆境，加强决策机构的权威，提高政府应对逆境的能力，适当采取有选择的激进主义模式，坚持政策的产出价值优先等原则，提高政府应对逆境的能力，增强政府公信力。
关键词：政策科学逆境中政策制定启示一、政策科学的概念及产生的背景（一）政策科学的概念拉斯韦尔认为政策科学是以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。
那格尔认为“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。
克朗认为，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。
我国的政策科学学者给政策科学或政策学下过一些定义，可以概括为这样四种基本看法：一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科领域；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规定政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究，狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。
德罗尔认为政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。
【1】（二）政策科学产生的背景及发展1、政策科学产生的背景60年代以来，西方国家随着社会政治、经济的发展，面临着新的世界格局和大量新的社会问题。
第二次世界大战以后，美国面临着一系列亟待解决的社会公共问题，社会公众对政府提出了强烈的实现社会正义和公平的诉求。
丁煌《西方行政学说史》课件 第四章 应用和发展时期的西方行政学说
基本假设：孜孜不断地追求，要其成员取得 孜孜不断地追求， 孜孜不断地追求 更多的成就。为此， 更多的成就。为此，组织提升了那些胜任原 来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。 来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。 这样， 这样，胜任新工作的人又有资格提升到更高 的职位， 的职位，直到他所做的工作超出他的能力范 而他的所为无法再使他提升为止。 围，而他的所为无法再使他提升为止。
二、对五种主要行政生态要素的分析
(一)经济要素与公共行政 一 经济要素与公共行政 1、“市场一企业”结构 这是现代工业社会的经 、 市场一企业” 济结构，在这种经济结构中， 济结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规 律进行运作，根据“功利” 理性” 律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则 进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。 进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。 2、“互惠一重配”结构 所谓“互惠一重配”结 所谓“互惠一重配” 、 互惠一重配” 即是指传统农业社会的经济结构。 构，即是指传统农业社会的经济结构。里格斯所说 互惠” 泛指国家或地区之间互赠国产， 的“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方 官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、 官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、互补不足 的交易形式。 的交易形式。
(一)农业社会的行政模式 亦称融合型行 一 农业社会的行政模式(亦称融合型行 农业社会的行政模式 政模式) 政模式
(1)经济基础是农业生产力； 经济基础是农业生产力； 经济基础是农业生产力 (2)土地的分配和管理是政府的重要事务； 土地的分配和管理是政府的重要事务； 土地的分配和管理是政府的重要事务 (3)官僚的职位重于行政政策； 官僚的职位重于行政政策； 官僚的职位重于行政政策 (4)行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩； 行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩； 行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩 (5)流行世卿世禄的行政制度； 流行世卿世禄的行政制度； 流行世卿世禄的行政制度 (6)政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏 政治与行政不分， 政治与行政不分 权力来源于君主， 在政治和经济上自成特殊的阶级； 在政治和经济上自成特殊的阶级； (7)政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交 政府与民众较少沟通， 政府与民众较少沟通 往也受到空间上的限制； 往也受到空间上的限制； (8)行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问 行政活动以地域或土地为基础， 行政活动以地域或土地为基础 题是维持行政的一致和统一。 题是维持行政的一致和统一。
德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示
德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中
政策制定的启示
德罗尔逆境中政策制定原则提供了一种逆境中政策制定的参考模式，其中包括：
一、政策制定要有明确的目标和目的，明确的政策框架和实施方案，以及明确的组织责任和实施机制。
二、政策制定应该以改善民生和改善社会环境为目标，以提高社会生产力和社会福利为目的，以促进经济社会发展为核心，以提高社会责任感和公平正义感为基础，以实现社会公平正义为最终目标。
三、政策制定应充分考虑到社会经济发展的实际情况，结合国家的经济实力、社会资源和市场环境，结合有关部门的职能和职责，结合当地的实际情况，结合社会经济发展的总体要求，制定出有效、科学、合理的政策。
四、政策制定应结合实际情况，采取可行的措施，制定出灵活、科学、有效的政策，并制定出有效的实施机制，促进政策的有效实施。
以上是德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示，我们应该以此为指导，制定出更加具有针对性、科学性、有效性的政策，以更好地应对逆境中的社会经济发展问题。
德罗尔的政策科学理论
(1)社会改造原则
社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治和 经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革， 这种调整与变革不是社会自发的行为，而是政府中枢 决策系统自上而下的、经过认真规划设计的自觉行动。 在德罗尔看来，社会改造原则的主要特点包括：对不 断发展的现实实行广泛的干预，综合而长远的规划， 积极合理的奋斗目标，足以达到临界限质量的政策手 段，不断调整决策模式以适应急剧变化的形势以及使 现实得到超渐进变化的能力等等。
(2)达到临界质量原则
德罗尔认为，逆境的特征都有变化阈限，其阈值取 决于逆境特征和原动力、规模、复杂程度以及社会 状态是稳定还是动乱等因素。在德罗尔看来，“政 策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量， 足以对其对象产生预期的影响”。这里，临界质量 主要指资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作 用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设 计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。
在德罗尔看来，在当今世界，逆境是普遍存在的。 尽管今天的人类在物质条件与经济、科技、文化水 平等许多方面都大大优越于以往任何一个时代，但 与此同时，无论在主观上还是客观上，人类社会都 愈来愈陷入一种严重的困境之中。
当今世界，无论是体制转型中的国家还是体制成熟 的国家、无论是发展中国家还是发达国家在发展过 程中普遍出现和存在的矛盾和问题证明了德罗尔关 于逆境普遍性的论断。
德罗尔的政策科学理论
一、德罗尔及政策科学
叶海卡·德罗尔是以色列著名的国际政策科学家。 1928年生于维也纳，10岁时移居以色列。曾在耶路撒 冷的希伯莱大学和美国哈佛大学学习法律、政治与社 会学。后相继担任美国兰德公司的高级参谋、以色列 国防部高级策略分析顾问，现任耶路撤冷希伯莱大学 教授、政治学终身教授。此外，他还担 任过许多联合国组织、国家政府以及大 公司、大企业的政策顾问。1988年，应 中国科技促进发展研究中心的邀请，德 罗尔曾来我国作过题为《高层次政策的 制定》的学术报告。
政策科学之父
4．分析重视和考虑政策模式（选用恰当的政 策模式）
• 政策模式 是政策科学研究者在对公共政策的研究 中为了帮助人们理解和解释社会政治生活、思考 公共政策的原因和社会效果、预测未来的发展而 不断总结出来的各种模式。 • 它们不仅体现了对公共政策思考的不同角度，而 且还可以为政策分析提供各种途径。 • 德洛尔认为，宏观政策分析应该根据当地的实际 情况和现实要求选用恰当的政策模型，随着客观 条件的不断变化，即使是过去被认为是显然正确 而接受或制度化了的政策模式，也应该加以重新 考虑和修改。
9．以协调的观点为指导集中注意关键性抉择 （关键性与协调平衡性）
• 宏观政策应该着力于鉴别关键性抉择并给它们配 备尽可能充足的资源以便改进政策。通常，在某 一重大的国家事务处于衰落曲线上时，必然会出 现一些进行关键性选择的机会，宏观政策分析必 须竭力捕捉关键性抉择的机会并促成和利用这种 机会。 • 德洛尔特别指出对关键性抉择的研究必须有协调 一致的观点与之相配合，即要把单个的决策放到 国家整体中加以考虑，必须从整体统一的立场出 发去看待每一项单个的抉择，注意维持各项互不 关联的具体抉择之间的平衡。
16．了解新情况，修改旧决定
• 要对政策环境进行监测并反馈以了解新情 况，改善组织的应变能力，健全其危机控 制体系。 • 把宏观政策分析看成是一个认识得到不断 修正的过程。
17．（注重）创新与创造性
• 德洛尔说，本着求实主义的态度，我们可 以通过诸如详尽阅读有关文献以求广征各 家观点，广泛研究他国的类似经验，考虑 政策分析班子成员在文化、学科背景以及 性格方面的多样化，力争吸收进一些开拓 型人才，密切注视有关社会的新政策思想， 态度鲜明地肯定对创新思想的需求和鼓励 半成品的观点等做法来突出宏观政策分析 的创新性。
德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示
ｉ ｓｉ ｔ ｎ ｎ ａ ｃｎ ｏ ｅｎ ｎ ’ Ｓ ａ ｉ ｔ ｎ ｃ ｐｎ ｔ ｈ ｄ ｅｓｔ ｎ ｔ ｕｉ ；ｅ ｈ ｎ ｉ ｇ ｇ ｖ ｒ ｍｅ ｔ ｂ ｌ ｙ ｉ ｏ ｉ ｇ ｗｉ ｔ ｅ ａ ｖ ｒｉ ｔ ｏ ｉ ｈ ｙ；ａ ｏ ｔ ｇ ａ ｐ ｏ ｒａｅｙ ｔ ｅ ｓ ｌｃｉｅ ｒ ｄ ｃ ｌ ｍ ｄ ｐ ｉ ｐ ｒ ｐ ｉ ｔｌ ｈ ｅｅ ｔ ａ ｉａ ｉ ｎ ｖ ｓ
ＺＨＵ ｎ， Ｓ ｏ ｕ Ｎａ ＨＩ Ｈｕ ｘ ｅ， ＣＨＩＬｉ ｉ ｈｕ
（ ｏｅｅｏ ｕ ｌ ｄ ｉｉｒｔ ｎ Ｆ ｚｏ ｎ ｅ ｉ ， ｕｈ ｕ３０ ０ ，Ｃ ｉａ Ｃ ｌｇ ｆ ｂｉ Ａ ｍ ｎｓａｉ ， ｕｈ ｕＵ ｉ ｒ ｔ Ｆ ｚｏ ５ １ ８ ｈｎ ） ｌ Ｐ ｃ ｔ ｏ ｖ ｓｙ
改 革开 放 以来 ，我 国 国 民经 济 发展 迅 速 ，人 民 生活水 平 日益 提 高 ，国际 地 位逐 年提 升 。但 是 ，我 国也 面临着来 自国 际与 国 内的诸 多 问题 ，多数 问题 时效性 要 求 不 强 ，有 成 功 的 政 策 与 措 施 可 供 借 鉴 ， 可按部 就班解 决 ；而少数 问题 ，如 突发 的群 体 事件 、 严重 的影 响社 会 的安 全 问 题 、 自然 灾 害 等 时效 性 很 强 ，没 有先期 的经 验 供 参 考 ，要 求 在 较 短 的 时 限 内 作 出决 策 ，决 策 面 临 一 定 的 风 险 。公共 政 策 是 解 决 这些 问题 的根 本 措 施 ，在 诸 如 突 发 事件 情 况 下 制 定 的政策 ，就 是 逆 境 中政 策 。近 年来 ，我 国进 入 了各 种 矛盾 的突 发期 ，各 种 突 发事 件 不 断 增 多 ，时而 面 临逆境 中政 策 的制 定 问题 ，客 观 上 需要 理 论 界 和 实 践 界加 强研 究 ，这 对 于 把 逆境 消灭 在 萌 芽 状 态 ，推 进 和谐社 会 的建设 ，无疑 有着 十分 重 要 的指 导意 义 。 但 遗憾 的是 ，对 于 该 问 题 ，我 国学 界 尚缺 乏 相 关 研 究 。德 罗尔是 著 名 的研 究逆 境 决 策 研 究 的 专 家 ，学 界 对德 罗尔 的逆 境 中政 策 制 定 的 思想 进 行 解 释 和 说 明的相关 研究 比较 多 ，而 将 其 应 用 到我 国逆 境 中政 策制 定 的研 究 比较 少 。本 文 根 据德 罗 尔 的政 策 制 定 原则 ，结 合我 国逆 境 中政 策 制 定 的实 践 ，提 出 了一
德罗尔的宏观政策分析思想
德罗尔的所谓“宏观政策分析”,简言之,即是指能够应付高层大政方针的政策分析。
他通过对24个政府首脑机构的比较研究,发现政策分析在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视,究其原因,固然有某些权力、政治等方面的因素影响,但他认为最主要原因是目前在技术水平上的不足,使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。
为此,他强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新,发展“宏观政策分析”。
德罗尔的宏观政策分析思想主要体现为以下二十二条原则。
这些原则的注意力虽然集中在政府最高层次上,但是若做些适当的调整,同样也适用于其他决策层次和组织。
⑴以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础科学的宗旨在于追求真理,这一点对于各门学科来说都是无可争议的,尽管政策分析同真理问题具有一定的相关性,但是它却肩负着不同的使命,其目的在于改善决策,亦即做出比其他可能的决策更好的决策,再加上政策分析具有诸如由决策的特殊节奏造成的时间约束等特征,因而透过实际推理和行为哲学这面镜子来看待政策分析更为重要。
虽然政策分析应尽可能地寻求科学的标准,利用科学的方法,但从根本上讲,它则是一项“实践的”,而不是“科学的”工作。
所以,德罗尔认为把政策分析建立在科学哲学以及与之相伴而行的实证主义方法基础之上的倾向是不恰当的。
宏观政策分析不能死抱着“硬性”方法论和实证主义方法不放,相反,它在处理隐晦朦胧的难题,例如最高层次的关键性问题时,有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他的“软”方法,其目的在于对重大抉择方案做倾向性选择。
为此,宏观政策分析常以启发型原则、定性化的备忘条文以及推理的准则等形式出现,该方法使用的是推理而不是计算,这里所谓的模型制作更多地是指一种比喻而不是具体的计算模式。
当然,德罗尔也承认宏观政策分析的这些特性给人们带来了严重的问题,如过多的主观性以及由于缺乏质量控制措施而造成的危险等。
但是,如果要在这些问题和对关键性抉择无所作为之间做一选择的话,他仍主张从恰当的行为和判断哲学的角度出发推行宏观政策分析。
德罗尔的政策科学思想1
有选择的激进主义原则
因为渐进主义对要求政策质量高的问题无能为力,对 受传统束缚很深的公共机构的影响也很小,激进的改 革要付出巨大的代价和冒很大的风险,所以德罗尔给 出的建议是有选择的激进主义: “有选择”指认真分析逆境的特征,选择那些足以改 变逆境的主要社会变量(这些社会变量也常常是造成 逆境的主要社会变量). “激进”指对挑选出来的社会变量集中政策资源,采 取强化的干预手段,促使其朝良性转化,从而对逆境 产生重大的影响.
准备承担风险同时避免万一的原则
逆境意味着社会局势的紧张状态并伴随着巨大的
不确定性,此时坚持渐进主义会使状况更加恶化.
此时决策者对逆境必须有一个清醒的认识,打破那
种认为可以通过渐进主义等没有风险的对策就可 以走出逆境的幻想,正视现实,采取积极有效的,准 备承担风险的政策方案.
但同时要十分注意可能出现的小概率的灾难性后
对逆境的政策制定反应
1,对逆境的认识出现偏差 2,试图影响公众对逆境的认识 3,逆境惯常化甚至美化 4,名义性或表现性行动主义 5,对政策制定的责任实行再分配 6,渐进主义加上偶发的激进 7,大规模的行政改革 8,削减公共开支 9,非教条性宏观政策革新 10改进政策制定本身
经济学
• “核心是把政策制定作为研究和改进的对象,包括政策制定
的一般过程以及具体的政策问题和领域”.
• 政策研究的范围,内容和任务是:理解政策如何演变,特别是
在具体政策上改进政策制定过程”
政策科学研究的内容
1,现实和问题的理解 3,超渐进主义
2,宏观政策和关键选择 4,复杂性(相关政策系统)
积极性强制干预的原则
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（二）提出了政策科学方法论：系统群研究方法
政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分。 他在批评拉斯韦尔等人所推崇的行为科学及其方法、分析管 理科学的局限性以及政策科学的跨学科性质问题的基础上， 提出了他的系统群研究方法。
1．指出“行为科学”方法对于政策研究的局限性
政策科学研究要用到经济学方法，但行为科学方法却不 包括经济学方法，且行为科学方法有其自身的弱点，不适用 于作为政策科学的主要或唯一研究方法。
第十六讲：德罗尔的政策科学思想
一、生平与著述
生平：叶海卡·德罗尔，1928年出生于维也纳，10岁移居以 色列，曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法 律、政治学和社会学。为政策科学的规范化研究作出了举世 瞩目的贡献，因而被誉为政策科学之父。
著述：与著名政策分析家爱德华·奎德合作创办了第一个 《政策科学》理论刊物。撰写了著名的政策科学三部曲： 《公共政策制定的再审查》（1968年）、《政策科学构想》 （1971年）和《政策科学探索》（1971年）以及《逆境中 的政策制定》（1986年）等多部著作。
D．“缺乏创造性”——即管理科学以追求最大功效 为原则，虽然它能够从各方案中选出最优者，但却不能推 出全新的方案。
3、提出把பைடு நூலகம்系统群研究方法”作为政策科学的方法论基 础
德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评 价，并且把“系统群研究方法”视为政策科学的方法论基 础。
“系统群方法”方法：先把有可能对整体产生强烈影 响的“具有代表性的个体“罗列出来，接着勾勒出一个整 体大系统——系统模型，然后将其中若干个个体加以移动， 观测整个系统有什么变化。这种做法通常被称之为模拟试 验。如果模拟系统的动向与现实不太一致，那么就重新选 择一些“有代表性的个体”，建立新的系统模型。这样重 复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究。这就 是“系统群”研究的操作方法。由于研究中出现了复数以 上的整体系统，所以这种方法不叫“系统研究”，而叫
行为科学自身的弱点主要表现在：它不具备严格区分个 别行为的微观理论和宏观理论；它忽视了人的“适应性”和 反馈探索能力；它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规 等伦理道德问题（回避价值问题，标榜价值中立）；它容易 陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺地表现人的行为， 因而势必不愿触及无法定量化的政策问题。
（三）分析了逆境中的政策制定问题
1、逆境及其分类和普遍性
A．含义：德罗尔认为，所谓“逆境”，它是指由不 同原因造成的，难以消除的各种社会紧张状态。
B．分类：逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆 境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短 期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的 逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。
D．政策科学的特征：观察的客观性与科学的态度。政策 科学有一个难以实现的明显特征，即在感情、价值因素介入时， 必须保持观察的客观性。在具体政策的个人价值观与服从于权 力之间，谨慎地保持一种动态的平衡，以及在知识与权力之间 取得协调统一，这些对于政策研究都是十分重要的。
2．政策科学研究的具体内容 德罗尔认为主要包括九个方面（他从行为性和论证性 两个方面对这九个方面进行了阐述） 现实和问题的理解； 宏观政策或关键选择； 超渐进主义； 复杂性； 模糊性决策； 学习； 政策结构； 困难的选择； 元政策。
政策顾问：作为社会实践家，被称为“政府与公司的医生”， 担任过二十多个国际组织（如经济合作发展组织、联合国开 发署等）、国家政府及多国公司、大学的政策顾问。
二、德罗尔政策科学思想的主要内容
（一）对政策科学及其本质特征的探讨
1．政策科学的研究对象，范围、任务和特征
A．学科性质：政策科学或政策研究是一门融合了管理科 学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨 学科研究领域。
2．分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性 在德罗尔看来，虽然管理科学对政策科学的发展有帮 助，但是管理科学却具有许多弱点。
A．“缺乏制度”——即管理科学无视制度问题； B．“缺乏政治”——即它不能够研究诸如维护全体 一致和派系形成等的政治需要；
C．“缺乏价值体系”——即它不能研究政治价值、 意识形态以及神的恩宠等非理性问题；
B．研究对象：其“核心是把政策制订作为研究和改进的 对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域。
C．政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变， 在总体上，特别是在具体政策上改进政策制订过程。要用真正 一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题——处理能力和 控制能力提高的一种有用手段。
C．逆境产生的原因：逆境可能是统治机制中内生的， 即政治制度本身特征中固有的；也可能是外生的，与政治 制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所考察的社会 及其范围之外的各种因素造成的。”
D逆境的普遍性：在德罗尔看来，逆境的普遍性是显 而易见的。发展中国家、落后国家，发达国家各有各的逆 境。 发展中国家——积极效法西方，新旧制度和观念的冲 突，本土文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛，导 致了经济滑坡、生产下降、政治上民族主义、极端无政府 主义、分裂主义等问题；第三世界国家——与发达国家日 益加大的贫富差距，政治和经济危机；发达国家——经济 负增长、失业率和犯罪率上升、人口结构老龄化、精神文 化空虚等问题；“福利国家”近年来也出现了一系列无法 解决的经济与政治问题。不同地区的国家也各自面临其困 难：拉美——政治经济混乱；中东——宗教狂热；南非— —种族冲突；全球性——粮食、能源和其他资源短缺及生 态环境破坏等各种问题。