【实施意见】关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见
试析从事生产经营活动事业单位改革——以江苏为例
工作研究
试析从事生 产经营活动 事业单位改革
以 江 苏 为 例
李 强
（ 南 京大 学 ， 江苏 ２ １ ０ ０ １ ９ ）
内容提要 ： 从事生产经营活动事业单位改革和 国有企业改革一样 ， 都是 经济体制改 革 的 重要 组成 部 分 和持 续 深化 。本 文借 鉴 国有 企 业 改革 相 关理 论研 究成 果 ， 总结 先期 中 央 自上而下推动和江苏等地 自下而上探索实践的做 法经验 ， 对从事生产经营活动事业单 位 改 革动 因、 改 革路 径 、 改 革操 作 等进 行 系统深 入 的分 析研 究 ， 以期 给 当前 正在 全 国范 围 内深化推进的从 事生产经营活动事业单位改革提供参考。 关键词 ： 生产经营 事业单位 改革 中图分 类号 ： Ｆ ５ ９ ２ ． ３ 文献标 志码 ： Ａ 文章 编号 ： １ ６ ７ ２ — ９ ５ ４ ４ （ ２ ０ １ ３ ） ０ １ — ０ ０ ６ ５ — ０ ６
Байду номын сангаас
事实上 ， 在《 中共中央 国务 院关于分类推进事 业单位改革的指导意见》 （ 中发［ ２ Ｏ ｌ １ ］ ５ 号） 及其相关 配套政策文件印发前 ， 从事生产经营活动事业单位改
革 已在不断 推进 。从 改革实 践看 ， 此项 改革 主要采 取 自上 而下推 动或者 自下而上 探索 的办法进行 。 （ 一） 自上 而 下的推 动① 从２ ０世 纪末 以来 ， 中央 采取 印发指 导性 文件 、 自上 而下 地在 全 国范 围 内统一 部署 推 动从 事 生产 经
中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发《事业单位分类实施意见》的通知-常办[2014]7号
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中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发《事业单位分类实施意见》的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发《事业单位分类实施意见》的通知（常办〔2014〕7号）各区县（市）委和人民政府，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区和西湖、西洞庭管理区，市直和中央、省驻常各单位：《事业单位分类实施意见》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
中共常德市委办公室常德市人民政府办公室2014年2月7日事业单位分类实施意见根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（湘发〔2013〕8号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（湘办〔2013〕53号）精神，结合我市实际，现就全市事业单位分类提出如下实施意见。
一、类别划分根据事业单位的社会功能，将现有纳入机构编制管理范围的事业单位划分为三个类别：即承担行政职能的事业单位（以下简称“行政类事业单位”）、从事生产经营活动的事业单位（以下简称“经营类事业单位”）和从事公益服务的事业单位（以下简称“公益类事业单位”）。
（一）行政类事业单位。
即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权，并以自身名义独立承担法律责任的事业单位。
此类单位承担的职能属于政府职能范畴，不能由市场配置资源，不从事任何经营活动，不收取任何服务费用，由财政全额保障。
此类单位承担的行政职能只能来源于全国人大和全国人大常委会制定的法律、全国人大常委会发布的法律解释、国务院颁布的行政法规，或中央有关政策规定（仅限中共中央、国务院颁布的文件）的明确授权。
【实施意见】关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见
【实施意见】关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见为贯彻落实《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见〉的通知》（湘办〔2017〕39号）和《中共XX市委XX市人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（常发〔2014〕6号）精神，现就做好全市从事生产经营活动事业单位（以下简称“经营类事业单位”）改革工作提出如下实施意见。
一、改革目标通过改革，推进经营类事业单位依法转制为自主经营、自负盈亏、平等竞争、自我发展的市场主体，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
在抓紧完成经济效益较好经营类事业单位改革的基础上，对经济效益一般，但具有发展潜力、转制后能够激发活力、正常经营的，要创造条件，通过减轻负担等政策支持，稳妥推进转企改制，于2018年底前基本完成。
人员、资产规模较小或无固定资产、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，并做好人员安置工作，于2019年底前基本完成。
长期亏损、资不抵债、债权债务不清晰、历史遗留问题多的，要摸清情况，实行财政拨款只减不增、人员只出不进，依法依规处理债权债务，稳妥退出事业单位序列，于2019年底前基本完成。
市直已列入经营类事业单位的市电子技术研究所、市规划建筑设计院、市建筑勘测设计院、市公路工程公司等4家单位要于2018年底前完成转企改制任务。
二、改革任务（一）支持多种形式转企改制。
具备条件的经营类事业单位，可根据实际生产经营状况和发展需要，采取国有独资、混合所有制等多种形式转企改制。
积极引入各类投资主体，通过控股、参股、收购、兼并等方式，推进公司制股份制改革。
按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，依法赋予转制企业法人财产权和经营自主权，充分激发其发展活力和创造力。
进一步完善监管制度，提高监管效能，防止国有资产流失，实现保值增值。
（二）严格国有资产处置管理。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》的通知
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》的通知文章属性•【制定机关】•【公布日期】2011.08.02•【文号】•【施行日期】2011.08.02•【效力等级】党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】企事业单位和社会组织工作正文中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》的通知（2011年8月2日）《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》已经中央领导同志同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见为贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，按照《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《2011-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》要求，现就进一步深化事业单位人事制度改革提出如下意见。
一、深化事业单位人事制度改革的指导思想、基本原则和目标任务1.指导思想。
深化事业单位人事制度改革，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据完善社会主义市场经济体制和发展社会事业的需要，坚持科学化、民主化、制度化方向，全面推行聘用制度和岗位管理制度，创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，凝聚优秀人才，充分调动事业单位各类人才的积极性、主动性、创造性，为促进社会公益事业发展、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供人才保障。
2.基本原则。
贯彻落实党的干部路线方针政策，坚持党管干部和党管人才；坚持德才兼备、以德为先用人标准；坚持民主、公开、竞争、择优；坚持分类推进，充分体现不同类型、不同行业的特点；坚持责、权、利相结合，维护事业单位和工作人员的合法权益。
3.目标任务。
按照中央关于深化干部人事制度改革和分类推进事业单位改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。
江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于省属生产经营类事业单位改革实施意见》的通知
江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于省属生产经营类事业单位改革实施意见》的通知文章属性•【制定机关】中共江苏省委员会,江苏省人民政府•【公布日期】2004.07.24•【字号】苏办发[2004]20号•【施行日期】2004.07.24•【效力等级】地方规范性文件,党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】经济体制改革正文江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于省属生产经营类事业单位改革实施意见》的通知（苏办发[2004]20号2004年7月24日）省委各部委，省各委办厅局，省各直属单位：《关于省属生产经营类事业单位改革的实施意见》已经省委、省政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
关于省属生产经营类事业单位改革的实施意见为认真贯彻落实党的十六届三中全会精神，进一步深化事业单位体制改革，按照省委、省政府提出的力争年内基本完成生产经营类事业单位改革的目标要求，现就省属生产经营类事业单位改革工作提出如下实施意见：一、指导思想和基本原则（一）指导思想以“三个代表”重要思想和党的十六届三中全会精神为指导，按照省委十届六次全会关于加快推进事业单位分类改革的要求，坚持政事分开、事企分开的原则，遵循市场化、社会化、产业化方向，积极推进省属生产经营类事业单位改革，充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应、符合事业单位自身特点和发展规律的新型管理体制和运行机制，促进国民经济和社会事业全面协调可持续发展。
（二）基本原则省属生产经营类事业单位改革遵循“四坚持、四确保”的原则，即坚持分类定位、分开管理、分别改革，确保事业单位改革工作顺利进行；坚持国有资产处置公开、公平、公正，规范操作，确保国有资产不流失；坚持老人老办法、新人新办法，确保离退休人员、在编职工的正当权益得到切实维护；坚持政事分开、事企分开，明晰产权、转换机制，确保转企改制后新创立的企业规范运作，加快发展。
某县生产经营类事业单位改革的实施方案(最新)
某县生产经营类事业单位改革的实施方案（最新）根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》（厅字〔2016〕38号）《中共X省委办公厅X省人民政府办公厅关于印发<X省从事生产经营活动事业单位改革的实施意见>的通知》（X委办发〔201X〕78号）等相关文件精神，为扎实推进经营类事业单位改革，提高国有资本运营效率，现就做好我县从事生产经营活动的事业单位（以下简称经营类事业单位）改革工作提出以下实施方案。
一、改革范围分类划入经营类的事业单位，主要包括县经济商务局下属事业单位县手工业联社，县水利局下属事业单位县渔种场，县农业局下属事业单位县良种场。
二、改革方式县手工业联社、县渔种场、县良种场等3家涉改事业单位均为人员少、改制后难以正常运转的情况，决定以撤销的方式予以改革，并于201X年12月底前完成。
三、改革工作任务和时间（一）制定方案（8月31日前）。
1、涉改单位主管部门，在调查研究和充分征求涉改单位干部职工意见的基础上，根据国家相关政策制定改革工作方案（附人员安置方案），对改革时间安排、改制形式、国有资产保护和管理、人员安置等事项提出初步意见。
人员安置方案要经职工大会或职工代表大会审议通过。
2、涉改单位主管部门及时将改革工作方案（附人员安置方案）报县事改办会同县委组织部、县财政局、县人力社保局、县法制办、县审计局、县国土资源局、县市场监督管理局、县国资委等有关部门审核后，报县事业单位改革领导小组批复。
（二）组织实施（12月31日前）。
1、资产清算由涉改单位主管部门牵头，会同县财政局、县审计局、县国土资源局、县国资公司等单位成立资产清算领导小组，择优选择社会中介机构对资产进行清查、评估等工作，一家中介机构不得同时从事同一家经营类事业单位的审计和资产评估工作。
2、人员安置根据《关于进一步规范事业单位工作人员交流的通知》（X人社发〔201X〕24号）精神，做好人员安置工作。
中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见
中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见文章属性•【制定机关】中共中央办公厅•【公布日期】1996.07.08•【文号】中办发[1996]17号•【施行日期】1996.07.08•【效力等级】团体规定•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（中办发［１９９６］１７号）《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》已经党中央、国务院批准，现印发给你们，请认真贯彻执行。
事业单位机构改革涉及面宽、政策性强，关系到社会主义市场经济体制的建立和完善，关系到顺利实现跨世纪宏伟目标的大局。
各级党委和政府要充分认识这项改革的复杂性、艰巨性和长期性，坚持从实际出发，及时总结试点经验，始终注意处理好改革、发展和稳定的关系，切实加强对这项工作的领导。
要按照实现事业单位同国民经济和社会协调发展的要求，加强对事业单位机构编制的宏观管理和预算调控，逐渐减轻财政负担。
要建立和实施事业单位登记管理制度，使事业单位的发展和管理更加规范化。
１９９６年７月８日中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见一、事业单位机构改革的意义和指导思想党的十四届五中全会提出的跨世纪宏伟蓝图和实行两个具有全局意义的根本性转变，是全党和全国各行业的共同奋斗目标。
事业单位分布在政治、经济、人民生活和社会发展等各个领域，集中了我国大部分专业技术人才，拥有大量先进的设备、设施，既是科学研究、理论宣传的骨干力量，又是第三产业的重要组成部分，肩负着社会主义精神文明建设和物质文明建设的双重责任，对于实现跨世纪的宏伟目标，起着至关重要、不可替代的作用。
事业单位机构改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求。
多年来，事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献。
但也要看到，事业单位主要是在计划经济体制下建立和发展起来的，与逐步建立的社会主义市场经济体制还有许可多不适应的地方，政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等问题，还比较普遍地存在。
苏州市人民政府批转关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局（公司），各直属单位：市经济体制改革办公室等部门制订的《关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见》已报市政府批准，现批转给你们，请认真贯彻执行。
苏州市人民政府二○○二年十月二十九日关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见自去年市政府办公室转发《关于苏州市市区事业单位转制中有关人事劳动和社会保障问题的处理意见》（苏府办［2001］40号）以来，市属生产经营型事业单位转制工作取得了阶段性成效。
为了进一步加快生产经营型事业单位转企改制步伐，根据中央、省有关事业单位改革文件精神和市委、市政府《关于加快市属国有（集体）企业产权制度改革的决定》（苏发［2002］31号），现就市属生产经营型事业单位的转企改制工作提出如下实施意见。
一、生产经营型事业单位的界定及改革要求（一）生产经营型事业单位是指面向市场从事生产经营或中介服务活动，以盈利为目的，实行企业化管理，自收自支的事业单位。
（二）所有生产经营型事业单位都要转为企业，并实行产权制度改革和劳动力市场化。
通过转企改制，构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和新型产权关系，使这些事业单位真正转为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体。
二、转企改制的基本原则（三）在生产经营型事业单位转企改制中，要把握以下基本原则：1.转企改制同步进行、一步到位的原则。
生产经营型事业单位在转为企业的同时，实施产权制度改革和劳动力市场化。
凡属一般竞争性领域的，改制时国有资产原则上全部退出。
同时，将职工的事业单位身份转变为市场经济体制下的企业劳动者身份，建立起“职工能进能出，职务能上能下，收入能高能低”的企业管理制度。
2.公开透明、规范操作的原则。
转企改制单位要按照“公开、公平、公正”的要求，认真制定改革方案，合理确定资产转让对象和转让方式，严格依据改革政策和规定程序规范操作。
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关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见
为贯彻落实《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于从事生产经营活动事业单位改革的实施意见〉的通知》（湘办〔2017〕39号）和《中共XX市委XX市人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（常发〔2014〕6号）精神，现就做好全市从事生产经营活动事业单位（以下简称“经营类事业单位”）改革工作提出如下实施意见。
一、改革目标
通过改革，推进经营类事业单位依法转制为自主经营、自负盈亏、平等竞争、自我发展的市场主体，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
在抓紧完成经济效益较好经营类事业单位改革的基础上，对经济效益一般，但具有发展潜力、转制后能够激发活力、正常经营的，要创造条件，通过减轻负担等政策支持，稳妥推进转企改制，于2018年底前基本完成。
人员、资产规模较小或无固定资产、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，并做好人员安置工作，于2019年底前基本完成。
长期亏损、资不抵债、债权债务不清晰、历史遗留问题多的，要摸清情况，实行财政拨款只减不增、人员只出不进，依法依规处理债权债务，稳妥退出事业单位序列，于2019年底前基本完成。
市直已列入经营类事业单位的市电子技术研究所、市规划建筑设计院、市建筑勘测设计院、市公路工程公司等4家单位要于2018年底前完成转企改制任务。
二、改革任务
（一）支持多种形式转企改制。
具备条件的经营类事业单位，可根据实际生产经营状况和发展需要，采取国有独资、混合所有制等多种形式转企改制。
积极引入各类投资主体，通过控股、参股、收购、兼并等方式，推进公司制股份制改革。
按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，依法赋予转制企业法人财产权和经营自主权，充分激发其发展活力和创造力。
进一步完善监管制度，提高监管效能，防止国有资产流失，实现保值增值。
（二）严格国有资产处置管理。
按照权属清晰、风险控制、安全完整的原则，对转制单位资产进行全面清理、核对和查实，准确核查债权债务。
转制单位的债权债务原则上由转企改制后的企业承接。
稳步将经营类事业单位国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。
涉及国有资产出售的，按照规定程序批准后，在产权交易机构通过公开竞价方式处置。
强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。
转制单位应将全部资产纳入转企改制范围，进行全面清查登记，提出资产清查结果处理建议。
涉及资产损失核销、资产盘盈和资金挂账的，按规定程序和权限报批。
财务审计和资产评估应由主管部门委托具备资质的中介机构承担，其结果应在转制单位内部公示，经主管部门审核后，按照有关规定报财政部门核准或备案。
财政部门要会同有关部门研究制定经营类事业单位转企改制有关国有资产管理的具体办法，切实加强国有资产监管。
转制单位涉及的原划拨土地，转制为企业后用途符合划拨用地目录的，可继续以划拨方式使用；不符合划拨用地目录的，应当依法实行有偿使用。
转制为一般竞争性企业的，原生产经营性划拨用地可采取协议出让或租赁方式进行土地资产处置。
（三）建立现代企业制度。
健全企业法人治理结构，推动形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，落实国有资产保值增值责任，完善经营业绩考核。
探索建立自主灵活、适应市场竞争的经营管理机制，实行管理人员能上能下、员工能进能出的用人制度，建立与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增资机制，合理确定并严格规范企业管理人员履职待遇和业务支出，着力提升企业发展活力和抵御风险能力。
（四）严控人员编制。
改革过程中要采取有力措施，严控人员编制，现有空编一律由机构编制部门收回，人员编制一律实行“只出不进、出一减一”的管理方式。
已转制为企业的事业单位，要按照规定程序及时撤销事业单位建制，收回事业编制，注销事业单位法人登记，核销人员编制实名制信息。
具有事业企业“双法人”资格的，注销事业单位法人，核销事业编制，直接转制为企业。
（五）做好社会保障衔接。
对目前已经划入经营类但尚未转企改制到位的事业单位，已参加企业职工基本养老保险的仍继续参加；尚未参加的，先参加机关事业单位基本养老保险，待转企改制到位后，再按照有关规定纳入企业职工基本养老保险范围。
转制为企业前已离休人员所需的基本待遇、已退休人员退休前应缴未缴的医疗保险费、分流人员所需的经济补偿金，应从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。
转制单位应按照规定做好工作衔接。
社会保障具体衔接办法及相关政策由人社部门会同有关部门研究制定。
（六）妥善安置人员。
要把转制单位人员的底数和诉求等摸清摸准摸透，区分情况制定安置方案，稳妥有序组织实施。
转制单位原则上应继续聘用原事业单位工作人员，依法与职工签订劳动合同，并做好养老保险、医疗保险等的过渡衔接，工作人员。