行政领导学四至六章重点辅导

第四章领导体制与改革发展本章内容：了解领导体制演变的历史概况，西方领导体制的变迁机器对我国的启示，掌握领导体制的含义与属性、特征与作用、结构与类型。

本章重点：掌握我国领导体制的必然选择与本质特征，我国领导体制的弊端与改革的原则和内容。

第一节领导体制的基本原理一、领导体制的含义与属性（一）领导体制的含义领导体制是指政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限的划分为基础所设置的组织机构及用以规范领导活动范围和方式的制度体系。

具体来说，领导体制主要包括以下几个方面的内容：第一，领导权限的划分与职责的确定是核心。

第二，领导机构的设置是载体。

第三，领导层次与领导幅度是内在联系机制。

第四，侠义的人事制度是外在体现形式。

（二）领导体制的属性1.领导体制的自然属性2.领导体制的社会属性在领导体制的双重属性中，其社会属性是本质属性，而自然属性则是外在属性，随社会属性的发展而发展。

二、领导体制的特征与作用（一）领导体制的特征领导体制除了具备自然属性与社会属性这两种根本属性之外，还具备（1）系统性；（2）根本性；（3）全局性；（4）稳定性等四种基本特征。

（二）领导体制的作用第一，科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。

第二，科学的领导体制有助于保障领导活动的正常开展。

第三，科学的领导体制有助于造就更优秀的领导者。

第四，科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。

第五，科学的领导体制有助于克服官僚主义，提高领导活动的效率并增强活力。

三、领导体制的结构与类型（一）领导体制的组织结构第一，直线式。

又称层次制、分级制、金字塔式或传统式组织结构，指一个领导系统，在纵向上垂直划分为若干层次，从最高的指挥中心到最低的基层单位，形成一个逐渐扩散、层次分明的金字塔式的组织结构。

第二，职能式。

又称分职制，它是一种为了完成某一较为复杂的工作任务或特定的领导功能而成立的某些专门性机构。

第三，混合式。

它是一种将直线式组织结构与只能式组织结构有机结合起来的组织结构形式。

它以直线式结构为基础，在每个领导层次都设立专业性的只能部门，按照只能分工分别出来各类问题。

第四，矩阵式。

它是一种在混合式领导组织结构的基础上，按照数学上的矩形方阵原理建立起来的领导体制，又称“规划——目标”结构形式。

这四种基本的领导体制的组织结构表现形式都各有其优点与不足的地方，在现实的领导活动中，领导者应根据实际情况采取相应的形式，并在这些基本形式的基础上进行创造性的灵活变通，以扬长避短，充分发挥各种组织结构的优越性。

伴随知识经济的发展与信息时代的到来，未来的领导体制的组织结构设计应以有利于充分发挥组织成员的个性与创造性为原则。

（二）领导体制的类型1.集权制与分权制集权制指一切重大问题的最后决定权都集中在上机领导机关与领导者。

下级领导机关与领导者必须完全按照上机的指示或决定办事的领导体制。

分权制指下级领导机关与领导者在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。

2.一长制与委员会制一长制，又称首长负责制或独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。

委员会制，又称会议制或合议制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力由两位以上的行政负责人共同行使的领导体制。

3.完整制与分离制完整制，也称集约制、一元制或者统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，部分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位形成首长或者是一个上级机关的领导体制。

分离制，又称为独立制或者多元统属制，是指凡属同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质一同，其所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一位行政首长或者是一个上级机关，而是按照各个行政领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，且彼此之间相互独立并制约的领导体制。

4.层级制与职能制层级制，又称为直线制、层次制、分级制或者系统制，是指将一个领导机关在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。

职能制，又称分职制、功能制或者机能制，是指在一个领导机关中在横向上平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导，各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。

第二节领导体制的历史与现实分析一、领导体制演变的历史概况综观领导体制演变的历史，大致可以将其划分为四个阶段，有的学者将这四个阶段概括为原始民主制、君主专制制、分权制衡制与民主集中制，也有的学者根据社会形态的演进过程，将领导体制划分为自然集体领导、个人家长式领导、资本主义社会领导体制和社会主义社会领导体制。

二者虽然说法不一，但所指的实际内容大体一致。

二、西方领导体制的变迁（一）西方企业领导体制的演变西方企业领导体制发展过程主要包括五个阶段：第一阶段，家长制领导体制。

第二阶段，经理制领导体制。

第三阶段，集中领导、分散管理体制。

第四阶段，职业“软专家”领导制。

第五阶段，专家集团领导制。

（三）西方政治领导体制的沿革西方的政治领导体制经历了封建社会和资本主义社会两个历史阶段，呈现出三种典型形态：1.家长制领导体制2.议会制领导体制：主要形式有以下几点第一，国民主权，即国家主权由国民行驶。

第二，三权分立，即立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的机关行驶，并且互相平衡与制约。

第三，议会制，即议会由公民普选出来的代表组成，负责制定法律，决定国事。

第四，两院制，上、下两院的存在是为了防止议会专制，代表各个不同阶层的利益，体现出鲜明的权利制衡的理念。

第五，政党内阁制。

3.议行合一的领导体制议行合一与三权分立相对，强调立法权和行政权的统一，指国家机关重要工作的决议和执行统一进行的制度。

三、我国领导体制的历史沿革与本质特征（一）我国领导体制的历史沿革第一阶段：1949—1956年，领导体制的基本确立阶段。

1954年《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行驶立法权的唯一机关，全国人民代表大会常务委员会是它的常设机关。

国务院作为国家最高行政机关，统一领导全国地方各级行政机关的工作。

第二阶段：1956—1966年，对领导体制进行探索与调整并走向集权化阶段。

第三阶段：1966—1976年，领导体制的混乱与畸形阶段。

第四阶段，1976年以来，领导体制的改革发展阶段。

（二）我国领导体制的本质特征第一，人民群众的主人地位。

第二，中国共产党的领导核心作用。

第三，中央集权式的领导体制。

第三节我国领导体制的改革与发展一、我国领导体制的主要弊端1. 权力过分集中权力过分集中给国家的社会经济发展造成了种种危害:妨碍社会主义市场经济的发展；公共权力失控；政府机构臃肿，人浮于事和工作效率低下；等等。

2.规则和规范仍然缺失一方面，机构和机构内设岗位的职责界定和行为规范缺失，以致领导活动程序混乱，无章可循；另一方面，行政领导管理法规尚未完备。

3.组织结构的设置不科学主要表现为组织层次与管理幅度的关系问题。

只有尽可能减少政府的组织层次，并科学地配置相应的幅度，才有可能实现领导体制的科学化与高效率。

二、我国领导体制改革的历史回顾与发展方向改革开放以来，我国对领导体制的改革，以党的十五大的召开为分界，大致可以分为两个阶段。

第一阶段的改革，鲜明地提出了要与经济体制改革和经济发展相适应的原则，并把改革目标明确地规定为克服“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。

党的十五大召开之后，开始第二阶段的改革。

在改革目标上，更着重强调发展社会主义民主；在内容上进一步强调民主监督、公众政治参与；在领域上扩展到党的领导体制改革和执政能力建设；在形式上延展到尝试推进基层民主选举制度，拓展基层政治参与渠道。

三、我国领导体制改革的原则与内容（一）我国领导体制改革的原则1. 环境适应原则：必须与社会主义市场经济的发展相适应。

2. 民主法治原则：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。

因此，民主法治不仅仅是改革的价值目标，也是实现组织目标——保证社会公平正义，解决社会矛盾——的重要保障。

3. 公平正义原则4. 效能与效率原则：效率是组织在完成目标过程中对资源的利用情况，是产出与投入的比值，提高效率意味着对资源的充分利用。

效能是组织预期目标的适应性和能力，实现目标的程度高，则说明组织的效能高。

5. 权责相应原则：其实质是要求职、权、责利相统一，职与权一致、权与责相统一、责和利相关联。

（二）我国领导体制改革的内容1. 加强社会主义协商民主的制度建设，提升民主参与的效能。

2. 加强权力制约机制的建设，是加强领导体制改革的核心内容。

3. 建立健全公司法体制，持续维护公平正义。

4. 进一步深化行政领导体制改革，提高领导效能。

第一，根据统一、高效的原则构建政府的组织结构。

第二，按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。

第三，大力加强社区治理能力建设。

第五，充分发挥社会组织在公共服务供给过程中的积极作用。

第五章领导素质与群体结构本章内容：了解西方的领导素质理论；基本掌握领导素质的含义与特征、内容，领导群体结构的含义与内容，领导素质的测评；本章重点：掌握领导群体结构的功能，领导者素质的提升，领导群体结构的优化。

第一节领导素质一、领导素质概说（一）领导素质的含义与特征所谓领导素质，是指充当领导角色的个体为完成其特定职能职责，发挥其特定影响和作用所必须具备的自身条件，是在一定的心理生理条件的基础上，通过学习、教育和实践锻炼而形成的在领导工作中经常起作用的那些基础条件和内在要素的总和，它既包括领导者的身体素质和心理素质，同时又有着更加广泛的内容，如政治思想素质、道德品质、文化专业素质，领导和管理能力等。

领导素质有别于普通素质，具有其独特的个体特征，主要表现为：第一，物质性与精神性。

第二，先天性与后天性。

第三，适应性与发展性。

第四，相关性与变异性。

第五，多样性与综合性。

第六，社会性与时代性。

（三）领导素质的内容1.政治素质政治素质指人作为一个政治角色对政治特别是对自己所承担的政治义务和所享受的政治权利的理解、把握、反映和见诸行动等情况的总和，是人在政治关系和政治生活中培养出来或必须具备的个体特征，是高度政治化的结果。

对于领导者来说，政治素质是第一位的，因为政治素质从根本上决定了领导的性质和方向，是领导素质中的核心和灵魂。

领导政治素质的标准和内容主要体现在以下方面：政治理论、政治知识、政治观念和政治意识、政治理想和政治信念、政治态度和政治立场。