政府预算基础知识

2、国会审批预算的历史沿革
1215年，英国国王为了筹集军费横 征暴敛，引起贵族和市民的反抗，国王 被迫签署《大宪章》。
《大宪章》规定，国王课征超过惯 例的赋税必须召集大议会征求“全国公 意”，“无议会同意就不课税”。
1640年英国革命爆发，源于民众对 不合理税收的反抗。当时英王为了战争， 绕过议会直接向羊毛和船舶经营者征收 磅税和吨税。
厦门大学张馨教授（2004）：
政府预算具有法治性，即议会所通 过的政府预算就是法律，是具有法律效 力的，违背政府预算就是违法行为，任 何人违背政府预算都必须受到法律的追 究和制裁。
武汉大学熊伟教授（2007）：
预算无法取得与法律同等的效力， 而只是一种经过立法机关审批的法律文 件，不是法律。
共和党更多地代表高收入阶层，不 依靠社会福利，但对税收比较敏感，所 以，共和党强调减税。
政府收支的实质法律基础不是预算， 而是其他的法律规定，如税法（收入） 和薪俸法（支出）。
预算法律说
美国学者爱伦·鲁宾（2001）：
财政预算民意机关授权行政机关在 实施公务活动过程中进行财务开支的具 体计划。
因其具有民主性，行政机关不得无 视财政预算而自行决断；
因其具有具体性与计划性，行政机 关应有调整权，不过这种自由裁量权应 该更多地接受民意机关的监督。
没有预算的政府是“看不见的政 府”，“看不见的政府”不可能是负责 任的政府。（Cleveland，1915）
4、预算决定权在谁手中？
有人认为，如果预算的决定权在政 府而不在人大，那么，人大就无法成为 政府与纳税人进行利益交涉与协调的场 所。
也有人认为，人大只有预算的监督 权而没有决定权。预算监督权体现为人 大控制自己授予政府的权力。
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【基础知识】
政府预算（Government Budget）
由政府编制经立法机关审批，反映
预算年度内政府收支状况的计划。
一、政府预算的架构和编制
1.预算组成
政府预算=中央预算+地方预算
地方预算由省、市、区总预算组成
地方各级总预算
=本级预算+∑下一级总预算
（2）年度性
各国预算年度的起讫日期并不完全 相同，但必须严格按预算年度编列收支；
（3）可靠性
预算必须详细地反映收支状况，各 项收支数据准确；
（4）公开性
全部收支须经立法机关审批，且向 社会公布接受公众监督。
预算编制规范化的障碍
某人或某机构的政治影响力很大， 甚至可能凌驾于预算管理部门之上，因 而能随心所欲地提出要求；
预算管理部门往往缺少关于人员配 置、工程进程和成本费用等方面的必要 信息。
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二、政府预算审批
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1、审批机构
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各国的社会性质、政体组织有所不
同，但是，由议会审批预算，程序大同
小异。
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立法机关审定总体预算规模，专门
委员会(如预算委员会) 逐条审查。
政治制度对预算法律效力的影响很 大，尤其是总统共和制国家。
5、美国国会对预算的约束
美国实行总统共和制，国会对预算 的约束力很强。
国会预算办公室（CBO）的权力很 大，可以修改预算草案。
预算在国会经常拖延。
1976-1996年，仅有3次在规定的时 间内顺利通过。
在美国，民主党的基本支持力量是 中下收入阶层，对社会福利、医疗保障 的依赖较大，而增税对他们没有太大的 影响，因此民主党主张改善社会福利。
预算执行机构
中央和地方各级政府。
具体的执行机构是：
财政部门
税务部门
海关
中央银行
3、预算年度
各国预算年度的起讫日期不统一。
1.1－12.31，如中国。
4.1－次年3.31，如英国。
7.1－次年6.30，如澳大利亚。
10.1-次年9.30，如美国。
4、预算准则
（1）完整性
所有的收支都能得到反映，且以收 支总额反映出来；
全口径政府预算分为：
政府公共预算
政府性基金预算
国有资本经营预算
社会保障预算
政府债务预算
2、预算编制机构
由财政部门或专设机构编制。
中国的“部门ห้องสมุดไป่ตู้算”由各级财政部 门和职能部门共同编制。
美国联邦预算由对总统负责的“管 理和预算局”（Office of Management and Budget）编制。
为避免产生机会主义行为，议会要 审批和监督政府预算，避免政府滥征税 或滥开支。
各国的社会性质、政体组织有所不 同，但是，由议会审批政府预算，这是 相同的。
纳税人自己监督政府，行不行？
纳税人人数众多，无法直接监督， 只能通过代表监督政府的行为。
人大代表是纳税人代表，人民代表 大会就是纳税人代表大会。
马岭：预算是一种非规范性法律文 件，它有法律效力，但其效力在法律之 下；
如果将议会预算权的性质确定为监 督权而不是决定权，意味着预算的决定 权在政府手里而不是在议会手里，这无 疑降低了议会的作用。
预算行政说
德国公法学者保罗·拉班德在代表 作《预算论》（1870）中说：
预算没有实质上的法律效力，而只 是政府和联邦议会对支出妥当性与必要 性所作出的同意意见的确认，只是“形 式上”的法律。
A雇佣B为自己提供服务，并授予B 一定的决策权力。
授权者A是委托人，被授权者B是代 理人。
纳税人：委托人
政 府：代理人
代理人有机会主义行为倾向。
机会主义行为：在信息不对称条件 下，代理人不顾委托人的利益，利用机 会牟取自身利益的活动。
以机关办公大楼为例，造得越是豪 华，官员和公务员越是舒适。
1816年，英国形成了世界上第一个 现代意义的政府预算。
国会审批政府预算的作用： （1）对征税权的限制 避免政府对市场活动不必要的干
预，从而维护纳税人的利益； （2）对支出决定权的掌握 要求政府这个“管家”，只能依
照纳税人这些“主人” 的意愿去花钱。
3、国会审批预算的理论解释
基于委托－代理关系。
1678年规定，王室支出必须由代表 资产阶级利益的下议院批准；
1688年规定，王室支出与政府支出 不得混同；
1689年“光荣革命”之后，国会制 定《权利法案》，规定未经国会批准， 王室政府不得擅自课税，明确议会掌握 课税的立法权，从而确立税收法定主义。
1760年规定，王室想获得年度拨款， 必须交出世袭的财产收入。