主要发达国家奶业政策分析及对中国的启示

主要发达国家奶业政策分析及对中国的启示摘要：改革开放以来，中国奶业发展迅速，但政府奶业相关配套政策目标不明确，手段单一。

本文通过对美国、欧盟、日本奶业政策目标、手段进行分析，发现不同国家根据各自不同的奶业发展状况设定了适合本国的奶业政策目标，充分利用WTO允许的政策手段。

笔者提出，目前有必要在一定时期内以加强对民族奶业的保护，作为中国奶业政策总的目标；在政府奶业扶持政策中，除了充分利用黄箱补贴给予的机会外，还要积极扶持奶农发展。

关键词：发达国家；奶业政策；启示改革开放以来，中国奶业有了较大的发展，奶牛存栏量和原料奶的生产连续几年都保持快速增长，是近几年大农业中增长最快的产业之一。

但是相比这样快速发展的局面，现阶段中国奶业的政策还比较单一，最主要的是以政府对奶类市场实行的税收政策为主，例如对原料奶生产基本上是实行免税政策。

此外，政府还致力于宣传奶制品，推动“学生奶”计划；提供一定的基金用于奶业发展所需的科技和研究。

在奶业“三聚氰胺”事件发生后，中国的奶业单项政策逐步推进，但由于缺乏系统性，效果不明显。

加之经济危机的爆发，使主要发达国家的贸易保护政策进一步抬头，使中国奶业的进一步快速发展受到一定的影响。

从世界各国奶业发展经验来看，政府政策扶持必不可少。

因此，本文旨在通过分析国外主要国家奶业政策，从中探询出中国奶业政策的方向，以增强国际竞争力。

一、各国奶制品政策目标一直以来，奶制品行业作为一个与人民生活密切相关的重要农牧产品生产部门而受到各国政府的全力支持。

通过研究可以发现，各国奶业政策目标与其国内的奶业生产情况密切相关。

比如美国的奶制品生产能力远远超过了本国市场的吸纳能力，其国内奶制品政策主要在于支持高价格，以保证生产者的积极性，同时最大限度地出口以占领他国市场。

而在欧盟，其政策目标就是保证本国市场奶制品供应充足，生产者有比较满意的生活水平，社会保持稳定。

同时，欧盟国家还鼓励奶制品的出口，并采取了相应的措施。

尤其是在2008年经济危机爆发以后，欧盟的贸易保护有所抬头，对本国奶农的保护目标进一步强化。

由于日本在农业生产上的劣势，使其一直利用各种办法保护国内的奶制品业，奶制品尤其是液态奶应基本自给，防止或尽量减轻国外产品对国内市场造成的冲击。

尽管各国对奶业给予支持和保护的方式有所不同，但目的却有着极大的相似性，即用合理的价格向消费者提供安全、可靠的奶制品，保证奶制品生产者按合理的价格出售奶制品以获得相对比较满意的收入；保护国内的生产者和市场免受外来奶制品的冲击和影响，并尽可能地促进本国产品的出口，占领国际市场。

二、各国奶业政策的具体措施分析在有明确的奶业政策目标的基础上，各国实施的奶业政策具体措施均表现出明显的导向性，即措施服务于目标。

本文主要选取了美国、欧盟、日本进行分析。

1．欧盟奶业相关政策欧盟的市场共同组织于1984年引进了牛奶和奶制品生产配额，1987年开始按比例减少欧盟的牛奶和奶制品购入。

欧盟对牛奶和奶制品生产实行生产配额、价格补贴和定价干预制度，试图通过这一机制达到使奶牛场主得到合理的收益，而消费者不必为奶制品多增加开支的双重目的。

对于超配额生产，欧盟通过增加额外税收予以抑制；对于市场需求不足，欧盟通过价格干预以保护价进行收购，通常情况下，保护价低于生产成本价。

同时，欧盟对某些出口奶制品征收出口税，以保证欧盟内部不至于出现因奶制品短缺而造成的价格过高现象；对另外一些奶制品的出口实行鼓励政策，给予出口价格返还，以补贴出口商因国际市场价和欧盟内部价之间的差额而造成的损失；对进口奶制品征收进口税，以保护奶制品生产者的利益。

2003年7月，欧盟农业委员提出了新的农业改革方案：即切断直接补贴与生产的联系，使农民按市场需求自行组织生产；补贴支付将与环保和产品质量紧密挂钩，并逐步减少20％。

此方案对欧共体的牛奶和奶制品生产产生重大影响(王文俊，2003)。

但由于金融危机、经济危机导致全球需求下降，2009年国际市场奶制品价格和欧盟内部市场价格迅速下跌，欧盟奶业政策改革面临困境，重回贸易保护主义的趋势明显。

具体措施包括：(1)重启出口补贴措施。

欧盟根据在WTO多哈回合农业谈判中承诺已分别在2007年6月、2007年1月和2007年4月就分别停止了对脱脂奶粉、全脂奶粉和黄油的出口补贴。

但2009年1月，欧盟宣布重新启动对奶制品的出口补贴。

出口补贴是严重扭曲贸易的政策之一。

(2)重新实施内部市场干预措施。

欧盟在2006年3月和2007年7月就分别停止了对脱脂奶粉和黄油的干预购买政策。

但2009年3月，欧盟不得不恢复干预购买计划。

2009年6月，黄油、脱脂奶粉干预购买数量已分别达7．4万t和15．7万t。

另外，私人储备援助计划也在2009年1月1日重新启动，储备补贴标准为l5．62欧元／t加上0．44欧元／d。

2．美国奶业相关政策自1933年农业调整法以来几十年，美国形成了完整的奶业政策。

与其政策目标相一致，相关政策手段主要包括国内的支持价格以及相应的对外政策。

美国政府对发展奶业采取了各种形式的优惠政策：政府无偿投资、低息或无息贷款，为奶牛业发展提供空间；对奶农实行价格补贴或实行最低保护价；对奶农饲养的奶牛实行保险；政府参与市场调控，奶制品过剩时，政府收购储备或提供学生奶之用，以保护奶农利益；对奶农和相关企业全方位的信息服务等。

在市场准入方面，对配额内生产的鲜奶、奶制品、出口制品给予政策性补贴。

对原料奶和奶制品都有严格的质量标准与质量检测、监督体系，此外，对原料奶的使用也有规定，即上市的消毒奶必须使用本土生产的鲜奶。

美国农业对外政策的核心是，加强奶制品出口，扩大国外市场，以缓解国内产品的过剩。

美国对奶制品采取重重关税和非关税壁垒，严格控制进口。

2002年美国新的农业法案中，奶和奶制品方面，除了继续执行现有的牛奶价格支持计划，维持9．90美元／英担(1英担=50．80kg)的牛奶不变价格以外，生产者将得到一项与价格相关的补贴。

该项目美国将提供相当于16．94美元与波士顿一级价之差45％的联邦补贴。

如此计算下来，牛奶生产者每年可获得最高240万磅(1磅=0．453kg)牛奶的补贴，与1996年农业法相比支持的程度有所增加。

3．日本奶业相关政策日本奶业政策主要有两类：(1)限制供给和生产与收入补贴计划，此类为自愿加入。

1961年日本采取了一个间接与美国价格维持方案相似的维持系统。

政府建立相似美国的信贷公司购买价格的指导价。

日本家畜业促进委员会在市场价格低于90％的指导价时，购买计划内奶制品。

相反，当市场价格提高到104％指导价以上时，该委员会就将储存的产品返销给市场。

1966年稳定的标准价被划成两种价格：生产厂家付给农民的标准购买价和农民得到的保护价。

日本为保持市场稳定，出台了亏额补贴法律。

政府从1979年采取了用限额来减少亏损补贴的办法。

生产合作社自己制定定额方案，超量受罚。

农场主都将超出量自行转化成奶制品来避免受罚，这样就没有受罚情况出现。

此外必要时，日本实施奶牛收买政策，给予补助等措施。

(2)对商业与贸易进行分类的标识方面的要求，此类为强制性的政策。

2000年日本饮用奶中大肠杆菌污染事件之前，所有由新鲜的液态奶加工而成的牛奶和由奶粉复原而成的牛奶都称为“牛奶(milk)”。

2002年7月，新的政府规章禁止含有奶粉的奶制品简单的标注“牛奶(milk)”。

新的规章将日本市场上销售的饮用奶划分为6类。

从表面上看，对牛奶标识的严格管理，使日本对奶粉以及加工用奶的需求持续下降，但却增强了对新鲜液态奶的需求。

随着日本饮用奶市场由奶粉转向鲜奶，日本奶农对进口奶粉的恐惧比法规改变之前要减轻了。

三、发达国家奶业政策特点及对中国的启示1．发达国家奶业政策的特点通过以上的分析发现，发达国家在采取本国奶业政策时有如下特点：(1)政策目标明确，且与本国奶业发展状况相吻合。

像美国这样本国奶制品产量过剩的国家采取鼓励出口的政策，而日本这类产量不足，且没竞争力的国家则利用各种办法保护国内的奶制品行业。

(2)政策手段丰富，且充分利用WT0允许的一切手段。

干预价格、供给配额、消费者补贴、投入补贴、差额支付、关税壁垒、出口补贴、动植物等方面政策都出现在各国的奶业政策中。

2．对中国的启示(1)中国现有的奶制品政策。

现阶段中国奶业的政策比较单一，最主要的是政府对奶类市场实行的税收政策主要有：第一，税收政策：对原料奶生产基本上是实行免税政策。

这一方面是因为原料奶属于国家规定的免税农业产品范围；另一方面，免税也是刺激原料奶的生产和保证原料奶生产者尤其是广大奶农收入的一种重要手段。

第二，奶制品宣传政策：政府竭力推动奶制品的发展，最好的例子是推动“学生奶”计划，目标是针对中国4亿多的儿童和青少年。

这项计划的成功实施，很大地促进了牛奶消费的增长。

第三，科研政策：政府还提供一定的基金用于奶业发展所需的科技和研究。

通过以上对其他国家及中国奶业政策的分析，我们发现中国的奶业政策目标不明确、政策手段不丰富，起到的效果也不明显。

所以，要充分利用WTO的规则，在容许的范围内支持奶业的发展。

(2)中国目前的政策选择。

目前，奶业属于弱质产业，无论奶牛业，还是奶制品加工业，均与奶业发达国家存在较大差距。

由于牛群质量差，单产低，饲养成本高，奶制品价格与一些奶业发达的国家相比已无竞争优势，以致有的合资奶制品厂用进口奶粉替代本地原料奶。

民族奶业生产率的提高和技术装备的改造亦尚待时日。

因此，有必要在一定时期内加强对民族奶业的保护。

作为中国奶业政策总的目标。

在政府奶业扶持政策中，除了充分利用黄箱补贴给予的机会外，还要积极扶持奶农发展，考虑原奶生产的特殊性，我们可以最大限度地利用黄箱措施来扶持奶农。

近期可以选择的主要措施有：给予奶农补贴性贷款、原奶价格支持政策、草料补贴等。

此外，可以借鉴日本对奶业的保护政策，扩大鲜奶标识的范围，加强对中国奶农的支持。

来源:《世界农业》2010年第8期2010-12-31。