浅谈中国牧区生态移民

浅谈中国牧区生态移民----以鄂尔多斯市鄂托克旗为例中国西部牧区是少数民族聚集区，也是生态移民战略实施的重点区域之一。

长期以来，西部民族地区恶化的生态环境已成为当地经济与社会可持续发展的重要制约因素。

生态移民战略的实施，有助于改善民族地区经济社会发展环境，同时也为东中部地区的可持续发展提供良好的生态屏障。

西部牧区由于生态环境修复难度大、移民规模大、时间空间跨度大，使得该地区移民的后续发展问题成为生态移民战略实施的关键。

蒙古族作为游牧民族，其主要经济基地就是草原。

而随着生态移民的深入推进，牧民不得不离开祖祖辈辈生活的土地，进入城镇寻求新出路，成为新一代社会弱势群体。

期间，党和政府投入大量的人力和物力，扶持移民进驻城镇。

但因文化差异和劳动技能、收入来源极为单一，不少牧民生活相当困难。

其中，最为主要的就是后续产业问题，多数牧民面临产业选择艰难或个体经营困难，这也是生态移民工作中的最大难题，是今后一个时期牧区政府和决策部门需要认真研究的一个重要课题。

对此，除了政府的移民住房、草牧场补贴、转移技能培训等移民安置政策外，还要对症下药，为少数民族地区生态移民设置一道“后续产业安全网”，从根本上长久地保持移民生活安定，使移民“留得住、稳得住、能致富”，争取生态恢复和牧民群众生活富裕“双赢”显得尤为重要。

一、生态移民概念的界定生态移民，亦称环境移民，系指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏的生态脆弱区以及自然环境条件恶劣,、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。

从导致人口移动的因素来看，生态移民主要是由于迁出区的人口规模远远超过区域生态容量和承载能力，是生态环境因素所致，它与由于生产方式、产业结构变动、交通运输业的发展、新地区的开发等经济因素引起的移民不同，也不同于战争、宗教活动等非经济因素等所致的移民。

生态移民的目的是为了达到人口、资源、环境与经济的可持续发展。

通过将生活在恶劣环境条件下的居民搬迁到生存条件更好的地区，一方面可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏，使生态系统得以恢复和重建；二是可以通过异地开发，逐步改善贫困人口的生存状态；三是减小自然保护区的人口压力，使自然景观、自然生态和生物多样性得到有效保护。

生态移民根据不同的移民方式，从途径上，可分为计划性生态移民与非计划性生态移民；从内容上，通常分为有土安置和无土安置两大类；从形式上，可分为集中安置、分散安置与融入式安置若干类。

此外，根据迁出地的不同可分为草原牧区移民和农村移民，还可根据迁移的远近分为异地移民和就地移民。

二、中国牧区生态移民特点生态移民实际上是人与自然关系的重新调整。

其有广义和狭义之分: 一般认为，广义是指与生态问题有关的移民，统称为生态移民，类似国际上常见的环境移民;狭义生态移民是指在中国特有环境政策下，为保护某个区域特殊生态或让某个地区生态得以修复而进行的移民搬迁活动，往往由政府组织实施。

从移民分类看，牧区生态移民是政府主导性的“非自愿性生态移民”，其主要目标是为保护某个区域特殊生态或让某个区域生态得以修复，并减少牧区牧民贫困。

中国牧区生态移民一般强调“群众自愿，政府主导”，但多数地区则是“牧民自愿情况下的被动选择”，搬迁牧民对政府有较大的依赖性。

牧区生态移民并非是简单的人口流动，它既包含着传统游牧社会向城镇定居社会机体演化的浓缩过程，同时还其涉及牧区生产方式、牧民生活方式激烈变革等深层次问题。

移民搬迁及与相伴随的城镇化过程，已经对牧区的自然生态、社会经济结构、民族文化传承等方面产生了诸多影响，特别是牧民搬迁后短期内后续生计问题，文化如何融入城镇问题，移民生产生活方式适应问题以及心理压力问题等。

牧区生态移民不仅仅是生态环境和经济行为问题，也是一个社会和文化问题，牧区文化本身存在着重要的生态意义，环境恶化必然会导致文化特别是传统文化中生态智慧的消失。

例如，调查中发现，内蒙古有些移民村落，搬迁后建起了许多“奶牛村”，这是牧民搬迁后被迫改变原有生活方式，从传统走向现代过程中所作的适应和变化。

当牧民由游牧草原迁往搬迁地后，出于生存需要，不得不改变原有传统的放牧方式，转而饲养肉牲畜。

且在与外部交往过程中，不断接受和适应外部文化的影响。

文化的内核生计方式与自然环境存在着最密切相关关系，不同的生态环境会有不同的文化生计方式与之相适应。

生态环境作为文化生存与发展的土壤，它的变化必将触及生计方式乃至整个文化体系的变迁。

就某种程度而言，生态环境是文化的“根”。

蒙古族文化和藏族文化的“根”就是草原生态系统。

从这个“根”中生发出丰富多彩、绚丽多姿的蒙藏文化。

所以在草原牧区进行生态移民关系到生物多样性和文化多样性的传承问题。

如何在生态保护和减缓牧民贫困“两难”中实现双赢，关系到牧区经济社会和生态的可持续发展。

三、西部牧区生态移民后续发展面临的主要问题，主要以鄂尔多斯市鄂托克旗为例2002年，鄂托克旗实施名为“异地扶贫搬迁”工程。

2008年投资1300万元用于移民扩镇工程建设。

2013年鄂托克旗这个移民工程基本结束，大部分牧民也已在城镇住了一段时间了。

但是后续问题慢慢也出现了：——牧民的后续产业观念淡薄。

一部分牧民认为，后续产业的解决目前最为现实的问题是补偿金的落实。

有的提到，会拿这部分的补偿金投资做生意，比较年轻的可以跑运输、开商店等；而另外一部分的经济较差、年龄较大的则没有明确的目标，他们最为关心的是目前的资金问题，至于今后的打算则基本没有想法，只能是有多少吃多少。

——牧民产业转移存在文化差异“瓶颈”。

牧民多数在辽阔草原放牧，他们的生活环境、生产方式、语言文化与城镇有很大差别，而且多数牧民除了放牧和草牧场建设，基本没有其他生活技能，转移后如何开始新的产业是牧民所面临的最大挑战，这是个民族文化差异性问题，需要由政府在转移政策中做出调整，给予牧民更多的人文关怀。

——企业招聘条件高，牧民第二产业就业难度大。

随着市场经济的不断发展，各大中型企业的员工招聘条件也在不断提高，就以个人学历来说，80%的岗位都要求高中以上学历，只有少数“苦力”岗位的聘用学历比较低，而牧民当中能有几个人是高中以上学历的呢？据统计资料显示，在内蒙古的牧区劳动力中，小学及以下文化程度占劳动力总数的39.4%，高中及以上文化程度仅占12.5%。

目前，政府在不断加强牧民就业技能培训，专业类别众多，但学历门槛是牧民一时无法逾越的。

以鄂尔多斯市鄂托克旗为例，近五年每年技能培训少数民族牧民600人，就业率达到80%，其中在企业就业的不到20%，且学历都是初、高中以上和年龄在40岁以下的，其余的都是短期打工就业和自谋职业的。

——牧民从事第三产业生产活动面临实际困难。

牧民第三产业劳动技能与城镇人相比差距非常明显，加之语言障碍影响，牧民在第三产业立足相当困难，技术行业和技术岗位就业人数极少，多数充当“苦力”者，使牧民就业局限于劳力的收入，每人平均每月挣1500元—1800元之间，这样的收入在物价不断上涨的今天只能维持温饱，谈不上致富。

另外，相当一部分牧民开始从事个体服务行业（餐馆、干洗店、洗车店、酒吧、茶吧等等），其中一半以上的干上1—2年后就将其转让，最为主要的是资金问题。

近两年，随着城镇建设的加快，街道商业房屋租金水涨船高，一直让个体经营者难以承受。

在鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇开了2年旅店的苏米图苏木斯布扣嘎查牧民巴图说：“我把旅店给转让了，房租已到期，房主要提高租金，去年是3.4万元，今年要5万元，我还的贷款，没办法，最难的就是每年的房租费，开店的时候我小挣钱的，全家5口人日子过的还算可以，不缺吃住，现在不行了，还的找个活干”。

——乡镇企业、民族特需商品生产企业、民族手工业等特色产业发展滞后，影响了生态移民后续产业发展。

由于市场经济冲击和缺乏资金、管理不善、政府重视不够等原因，内蒙古西部乡镇企业、民族特需商品生产企业和民族手工业规模较小，效益不佳，使具有地方特色的企业和手工业发展缓慢，各种民族产品得不到有效的开发利用。

也就是说，牧民从乡镇企业、民族特需商品生产企业和民族手工业等特色产业当中的收入还停留在缓慢的发展阶段。

以鄂尔多斯市鄂托克旗和鄂托克前旗为例，先后有两家新中国成立初期（1955年）成立的民贸企业——伊宏皮毛制品有限公司和民族地毯厂，分别于2009年、2006年破产。

伊宏皮毛制品有限公司原副经理程占平介绍说：“企业破产的主要原因是实行股份制和资金短缺，亏损多，股份制不适合我们地区，且脱产的管理层人员多，达到20多人，副经理就有7人，管理层人员不参加生产，却领高额工资，极大地影响了企业职工的劳动积极性。

”2009年，鄂托克旗将景程皮毛制品厂申报为民族特需商品定点生产企业，但至今没批文。

目前，鄂托克旗景程皮毛制品厂主要制作地毯毛纱、手工地毯、皮手套、马靴为主，多数员工在家加工，厂房寥寥几人。

四、保障和发展内蒙古西部少数民族地区生态移民后续产业的对策建议——转变牧民身份，由牧业者脱变为纯粹的生态建设者，解决中年牧民和不愿离开土地牧民的后续产业困难。

在生态移民中，45岁及以上牧民约占35%，他们的突出技能和意愿就是从事牧业和草牧场建设，对于二、三产业很陌生，即使政府通过订单培训促使转移城镇，也因文化因素制约只能从事“苦力”，收入还比较低，不稳定。

另外，有部分热爱草原的青壮年，他们热爱草原，就是不愿离开土地。

对于上述牧民，政府应就地安置，不放牧、不养殖，而是在自己承包的土地上从事单一的林草种植、搞草牧场建设、当护林员，促使牧民由牧业者脱变为纯粹的生态建设者。

这样，可以通过生态建设奖励机制，既保障了生态移民的后续产业收入，又恢复了生态植被，还得民心，何乐而不为。

2011年5月，鄂尔多斯市鄂托克旗人民政府出台了《鄂托克旗生态建设奖励办法（试行）》，每年从“三农三牧”经费中安排200万元，对生态建设工作突出的单位和个人给予补贴和奖励，奖励标准按种植树木种类、作业设计、面积、成活率等，在15元/亩——200元/亩之间，诱惑力相当大，相信有不少牧民对这项政策很感兴趣。

——设立生态移民第三产业扶贫基金，从资金上大力支持牧民从事第三产业，解决进城生态移民后续产业困难。

牧民搬迁后三年左右时间在经济、文化、社会、心理等方面面临贫困和一系列不适应问题，主要体现在物质和文化精神上，其中精神上的可以克服，但物质上的是个实实在在的东西，不能偷和抢。

对此，政府应当设立生态移民第三产业扶贫基金，帮扶牧民解决商业房屋租赁、经营设备购置等费用，从资金上扶持每户生态移民过渡期（3—5年）贫困，扶持牧民经商，实现产业转移。

——大力发展乡镇企业、民族特需商品生产企业、以特色产业带动就业，解决生态移民第二产业就业困难。

在地方中大型企业员工招聘条件较高，牧民聘用率低的情况下，开辟乡镇企业、民族特需商品生产企业就业岗位是解决生态移民第二产就业困难的有效途径。