土地征用中“公共利益”的解析
土地征收与房屋拆迁中的公共利益界定
［ 摘
要］ 作为土地征 收与房屋拆迁法定原 因之 一 的“ 共利益”， 公 因其 内涵模 糊不清 、 界定 主体 异化 ， 往往 成
为达到征 收与拆迁 目的的“ 法器” 。界定 公共利益 ， 应首先设定 界定标 准 ， 同时构建公 共利 益的评价机 制。对 于前
者， 国家须在 立法上 明确公共利益 的 内涵， 同时在 实践 中注意 多种要 素的综 合考 量； 于后者 ， 对 国家应 强调 立法机
关与 司法机关 的作 用， 除行政机 关的评价 ， 摒 并赋 予被征 收人、 被拆迁人 参与评价 的权利。
［ 关键词 ］ 公共利 益； 土地征收 ； 市房屋拆迁 ； 城 界定标 准 ； 评价机 制； 市建设 城 ［ 中图分类 号］）２ ． Ｉ ２３ ９ ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］６ ２—８５ ２ １ ）２— ０ ４— ８ １７ ７０（０ ２ ０ ０ ８ ０
与拆 迁 逐步 演变 为 近年来 社会 矛盾 的交集 点 ， 由此 所引 发 的社 会 冲 突屡 见不 鲜 。例如 ，０ ０年 ２月 ， ２１
江苏 省 常熟 市 国土 资源局 公 告收 回琴 片 区 ８宗地 块 的土地 使 用 权 ， 而该 片 区居 民的 土地 使 用 权 然
尚有 六 十多 年才 到期 。该 项拆 迁 得 以立项 并批 准 的依据 为 “ 共 利益 ” 但 真正 目的 却是 在 这 片 土地 公 ， 上 打 造 商务休 闲区 。 当地 政府 面 对公 众 质 疑 ， 出 如 下 逻辑 推 论 ： 商务 休 闲 区 系 常熟 市 的形 象 窗 抛 该 口， 该项 目必会 提 升城 市 的整体 形象 与核 心 竞争 力 ， 终将 使 全体 市 民受 益 ， 故 最 因此 该 项拆 迁 系基 于
征地中的公共利益有哪些
一、征地中的公共利益有哪些根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，法律规定的“公共利益”主要是指如下六个方面：(一)国防和外交的需要；比如修建军事设施，外国使领馆等。
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；比如说修水电站，修公路、铁路，修水库等等。
(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；比如修学校、修医院，水源地保护等。
(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；比如建设经济适用房、廉租房、公租房等等。
(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；现在比较流行的棚户区改造、城中村改造就属于这一类。
(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
其他公共利益的需要还包括：各地为了实施城市规划需要，征地进行城市建设，即便被征用的土地是用于商品房建设，也是属于公共利益的范畴。
二、征地特征是什么征收土地就是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有的土地转变为国有土地的强制手段。
征收土地具有以下特征：(1)征地是一种政府行为，是政府的专有权力(2)必须依法批准；(3)补偿性。
要向被征用土地的所有者支付补偿费，造成劳动力剩余的必须予以安置；(4)强制性；(5)权属转移性。
土地被征收后，其所有权属于国家，不再属于农民集体；(6)征地行为必须向社会公开，接受社会的公开监督。
三、征地审批是怎样征收土地实行国务院和省级人民政府两级审批制度。
国务院的批准权如下：(1)基本农田；(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的；(3)其他土地超过70公顷的。
其他的用地由省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。
在征用土地的审批中，要征用农用地，首先要办理农用地转用，或同时办理农用地转用审批。
土地征收制度中的公共利益研究
口众 多 的情 况 ．做 一 些 全 民性 的调 查 几 乎 是 不 可 能 的 。因 此 目前 由公 众 决 定 公 益 内容 的最 好 形 式 ， 过 于 通 过 人 民的 莫 代 表 机 关 或 代 议 机 构来 制 定 法 律 。可 以 认 定 凡 是 涉 及公 共 安 全 、 共 设施 、 共 公 公 福 利 等 内容 ，都 可 以通 过 具 体 的 法 律 规 定 将其 纳 入 公 共 利 益 的 范 围 。 ２公 众 参 与 听 证 程 序 界 定 是 否 符 合 ． 公 共 利 益 。若 公 众 对 于 政 府 机 关 的征 地 行 为是 否 符 合 公 共 利 益 不 能 达成 一 致 意 见 ， 应 当考 虑 适 用 程序 的控 制方 法． 就 涉 及 到 公 共 利 益 的 界 定 程 序之 一 就 是 听 证 程 序 。 听 证 程 序 在 我 国 土地 征 收 法 律 制 度 中 有 所 涉及 ，但 主要 是 针 对 土 地 征 收 补 偿 方 面 的 听证 。我 国法 律 应 将 是 否 合 乎公 共 利 益加 入 听 证 程 序 之 中。 并 以 立 法形 式 规 定 某 一 特 定 征 收 行 为 必 须 达 到 全 体 被 征 收 人 的 ２３ 上 的 多 数 才 能 实 ／以
中 国经 济 的 快 速发 展带 来 了城 市 土 地 的需 要 量 激 增 ，越 来 越 多 的农 村 土地 国 家 以征 收 手 段 划 分 到 城 市 范 围 之 内 。公 共 利 益 目的 是 国 家行 使 征 收 权 的 前 提 ，是 其 行 使征 收权 的决 定 性 限制 条 件 。但 是 我 国 相关 立 法 并 未 对 其 作 任 何 的 法 律解 释 ．这 很 容 易 导 致 政 府 征 收 权 的 滥 用 。严 重 损 害 被 征 地 原 权 利 人 的 合 法权 益 。 因此 。为 保 护 被 征 方 的 合法 权 益 ， 绝政 府 权 力 的滥 用 ， 必要 对 公 共 杜 有 利益 进 行 合理 界 定 。 我 国 土 地 征收 制度 中 的公 共 利
土地征收过程中的公共利益及农民权益的冲突和保护
、
代价 。目前各国对公共利益的解释各有不 同，在法 国 ，《 人权宣 言》 第 十七条使用 “ 公共需 要 ” 的概念 ，１０ ８ ４年 的 《 民法典 》 将 其扩 张 为 “ 公用”，并逐 步扩大 公用 的范围。而美 国宪法通 常用 “ 共使用 ” 一 公 词来表达公共利益的内涵。在我国 ，“ 公共利益” 的法律地位得 到确 立 ， 首先是在 《 宪法 》第 十三条第 三款 ：“ 国家为了公共利益 的需要 ，可以 依照法律 规定对公 民的私有财 产实行 征收或 者征用并 给予补偿 。 ”但是 什么才是 公共利 益的范围 ， 律却没有 给予 明确 的固定 。由于 “ 法 公共利 益” 没有 客观的标 准，其 大多来 自 于公权力主体 的解释和界定 ，长此 以 往 ，农 民的权利 和 自由将 越来越 被弱化 ，政 府的 主导地位越来 越突 出。 执法 者在行使公权力 的过程 中 ，极有可 能扩大公共利益 的范围 ，其 自由 裁量权大 大扩大 ，那 么就必然会损害部分人 的私人权利 。 朱泉鹰在 《 物权法 中的公共利益 范围及其界定》 中指 出：“ 对于公 共利益 的衡量标 准 ，应 当从 以下几 个方 面进 行确 定 ：首先 ，公共 受益 性 ；其次 ，公平补偿性 ；第三 ，权力 的限制性 ；第 四 ，公开透 明性。 ”
三 、公 共 利 益 与 私 人 利 益 冲 突 的 解 决 １ ．现有政治及法律在解决冲 突时的局限性
２ 政 府 利 益 与 农 民私 权 利 的 冲 突 ．
２０ ０ ７年 ３月，重 庆九 龙坡拆 迁 “ 子户 ”事 件 ，引起 了社 会各 界 钉 的反思 。杨某及妻吴某拒绝搬迁 ，其原 因是他们觉得 自身 的利 益收到 了 巨大的损害 。在记者采访 中，吴某称 ，法院 “ 限期履行” 的裁决是违 规 的 ，她认为 ，拆迁的行为保护 的既不是 国家利益 ，也不是 公共利益 ，保 护的只是开发商 的利益 ，并不合法 。在现实 的土地征收过 程中 ，政府是 权力的拥有者 ，是整个过程的主导者 ，而其对立主体农 民却处 于绝对 的 弱势地位 ，农 民无话语权 、无决定权 。 “ 政治中的个 人……的地位非常接 近市场 中商人 的作用。他 通过可 以得到的工具表 达 自己 的利益 ，他 接受 从过 程 中产生 的结果 。政 治是 ‘ 利益 或价 值的市场 ’ 很像一般的交换过程 。它与市场的不 同之处在于 ， 它的范围更广。 ０ ” 政 府是由政治中的个人组成的 ，这就决定了 ，政府 在一定程 度上也 具 有 “ 济人 ” 的性质 ，且必然会追求 自身利益 的最大化 。政府在 以公 经 共 利益 为借 口征收农 民土地 的过程 中 ，往往 是基 于对 自身经济或政 治利 益 的考 虑来界定的。国家把 土地征收过来 ，再出让 给企业 ，但是 ，政 府 在 征收土地 时 ，给予农 民的补偿金额很低 。因此 ，出让 的补偿金额 与市 场价 的巨大差额 就落在地方政府手里 二 、导致公共利益与私人利益冲突的原 因 导致公共利益与私人利益 冲突 的最主要原 因是公共利 益的性质界定 不 明。在征地过程 中，政府任意将公共利益泛化 ，必然会 引起 广大农 民 的不满 ，最终导致矛盾 的激化 。公共利益是指不特定的社会成 员所享有 的利益 ，是社会 中大多数人所共同享有的利益 ，它维护 的是不 特定的大 多数人的利益 。公共利益的实现 ，往往会以一部分人私人利益 的减损为
论我国土地征收中公共利益的法律界定
论我国土地征收中公共利益的法律界定作者：徐素萍来源：《法制与社会》2010年第30期摘要土地征收制度是各国为了社会公共利益的需要而对私人的土地所有权予以公法上限制的一种基本土地法律制度。
我国法律没有对公共利益进行明确的规定,因此实践中经常出现土地征收权滥用的情况,并且由此导致对土地征收权是否合法的争论。
对我国土地征收中的公共利益进行科学的法律界定,能规范政府的土地征收行为,更好地实现各个利益集团之间利益平衡。
关键词土地征收公共利益法律界定中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02一、土地征收中的公共利益解读在我国,征收就是国家为了公共利益的需要,根据法律强制取得集体的土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产的所有权,并给予正当补偿的法律制度。
从古到今,对土地的征收是最为典型的征收形式。
任何经济形态的社会中土地权利都要受到国家某种程度的干预限制。
(一)土地征收中之公共利益概念之缘起古希腊时期存在一种“整体国家观”,与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。
公共利益被视为一个社会存在所必需的一元价值,是全体社会成员的共同目标。
公共利益与社会的绝大多数人有关,与一个群体的生存和发展的基本价值有关。
在这一意义上,公共利益往往被一种价值取向当成一个抽象的概念。
以公共利益为本位或是以私人利益为本位,实际上并没有指明公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。
在人类社会早期,所有权具有绝对的排他性。
随着社会的发展,土地利用中的个人利益与公共利益之间的冲突日益增多,甚至出现了个人随意滥用其所有权而损害公共利益的现象,这时人们对所有权保护的绝对现象开始反思:个人利益与个人生活质量密切相关,而公共利益关注的是整个社会的稳定与发展,更重视全体成员的共同利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益必须优先考虑。
由于土地征收同土地所有权受法律保护的原则的冲突,容易引起土地征收权是否合宪以及是否滥用的争论。
论我国土地征用制度中公共利益问题的认定
ｔｏｅｒｑ ｉｉｏ ｅ ．Ｐ ｏｅ ｕｅ ，ｒｌｓ ｎ ｔｎ ａｄ ｒ ｈ ｒｆｒ ａｌｄｕ ｏ ｌａｌ ｓｉ ｈ ｐ ｒ ｐｉｔｌ ａｄｅｔ ｅ ｈ ｓ ｅ ｕｓｔ ｎ ｄ ｒｃｄ ｒ ｓ ｕｅ ，ａ ｄｓａ ｄ ｒｓａｅｔｅｅｏｅｃｌ ｐ ｎｔ ｃｅｒｙｊ ｔｙｔｅａ ｐｏ ｒ ｅ ｈ ｎ ｌ ｈ ｉ ｅ ｏ ｕ ｆ ａ ｙ
第２ 卷 第 ２ ７ 期 ２０ １ ０年 ３ 月
安徽 工业 大 学 学 报 （ 会科 学 版 社
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土地征收中的“公共利益”解读
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土 地 征 收 中 的 公 共 利 益 ＂ 读 “ 解
［ 金 项 目 ］黑 龙 江 省 教 育厅 ２ ０ 度 人 文 社 会科 学研 究 项 目（ 号 ：１３０ ８ 的研 究 成 果 基 ０ ８年 编 １５ ２ ０ ） ［ 者 简 介 ］ 陈 杉 （９ ７一） 女 ， 龙 江 牡 丹 江人 ， 北 农 业 大 学法 学 院讲 师 ； 究 方 向 ：民商 法 、 民 自治 法 作 １７ ， 黑 东 研 村
一
、
关 于“ 共利益 ” 公 的逻辑悖 论
《 宪法 》 土地 管 理 法》明确规 定 了土 地 征 和《 收 的 目的仅 限于 “ 公共 利益 ” ９８年我 国《 。１９ 土地 管理 法》 五章 “ 设 用地 ” ４ 第 建 第 ３条 规定 ， 任 何 “ 单位 和个人进 行建设 ， 需要 使用 土地 的 ， 必须依 法 申请使 用 国有 土 地 ， 国有 土 地包 括 国家所 有 的 土 地 和国家 征 收 的 原 属 于农 民集 体 所 有 的土 地 ” 。 就具体 征收 目的而 言 ， 土地 管理 法 实施 条例 》 《 第 ２条规定 ， 建设 单 位 基 于 能 源 、 通 、 交 水利 、 山 、 矿 军事设 施需要 ， 以 申请 土 地利 用 总 体规 划 确定 可 的城市 建设 用地 范 围外 的土 地 。 由此 推 知 ， 这些 范 围均 属于公 共 利益 的范 围。《 地 管理 法 实施 土 条例》 １ 第 ７条规 定 ， 国家 进 行 经济 、 化 、 文 国防建 设 以及 兴办社 会公 共 事业 ， 以征 用集 体 所有 的 可 土地 。文化 、 防建设 和 兴 办社 会 公共 事 业 毫无 国 争议应 属于公 共利 益 的 范 畴 ， 经 济建 设 难免 有 但 “ 商业利 益 ” 虞 。另 外 ， 国《 市 房地 产 管 理 之 我 城 法》 要求 城 市 规 划 区 内 的集 体 土 地 ， 依 法 征 收 经 后 ， 可将 其 国有 土 地 使 用 权 有 偿 出让 （ 于 房 方 用 地产开 发 等非 公 益 项 目） 将 土地 征 收扩 大 到 非 ， 公共利益需要范围。这些规定与《 宪法》 土地 和《 管 理法》 土地征 收 的 目的仅 限于 “ 共利 益 ” 将 公 相 违背 ， 际上形成 了一个 逻辑悖 论 。 实 究其原 因 ， 国对集 体 土地 和 国有 土地 实 行 我 两种 使用制 度 ， 国有 土地 可 以实 行有偿 使用 ， 以 可 进行 出让 、 让 、 转 出租 和抵 押等 ； 集体 土地 则 不 而
土地征收中“公共利益”范围界定的基本思路
面积也 在逐年扩大 ，按 照土地管理法 （ ２ ０ ０ ４）的规定 ： “ 国家
为了公共利 益的需要 ，可 以依法 对土地实行征 收或 者征用并给
公共利益 的概念虽然各 自学 派认 识有所不 同，但都基本 上遵循
了 “ 最大多数人最大幸福”这一原则 。
予 补偿 。”在 征地实践 中 ，由于 目前法律对 “ 公共 利益”界定
பைடு நூலகம்
共设施 和公 益事业建设经依法批 准使用集体土地 的除外 。国有 土地包括 国家所有 的土地和 国家 征收的原属于农 民集体所 有的 土地 。” 目前 建设 用地规划 、审批 、登记发证 、交易 、价格 、 税费等管理制 度主要适用于 国有建设 用地 ，集体建设用地普 遍 存在权属 不清 、规划缺失 、交易 规则 不配套等 问题 ，规 范的城 乡建设用地市 场尚未形成 ，因此实行 土地征收制度在 当前实 属
１ “ 公共利益”概念的产 生和 内涵
关于 “ 公共利益 ”的界定一直是世界 各国法律关注 的重 要
问题 ，它的 出现 可以追溯到古希腊罗 马时期 ，人们对城邦 的认
识 和依 赖 ，构成 了公 共利益观念形成 的起 点。 “ 个人在精神 上 无法脱 离城邦 的全权 。……城邦是唯一 的力量所在 ，没有什 么 东西 能够置身度外 ，无 论是 国家 的统一还是个 人的 自由 ，都不 能超越 它。”到 了文 艺复兴时期 ，公共利益 的概念逐渐从纯粹
必要 。
共 同追求 的价值 与 目 标， 凝结 着社 会共 同体 的一致 的观点与态
度 ，必 须符 合 文明社 会 的道德 要求 （ 丁延 龄 ，２ ０ ０ ５）。 （ ３ ） 公 共利益是 公众和社 团普 遍享有的包含某种金 钱利益 ，是公众
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土地征用中“公共利益”的解析
【摘要】土地征用中“公共利益”界定不明确，使得征用的合法性受到质疑。
随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）的出台，中国的土地征用制度有了诸多的突破和前进，本文从该条例出发，对“公共利益”的界定作出相应的解析。
【关键词】公共利益；立法模式；完善1
立法模式
11有关“公共利益”概念的争议。
何为“公共利益”这是理论界一直在研究和争论却无法确定的概念。
要明确的界定就要了解它的内涵与外延，其原因在于：“征收是一种运用国家公权力、强制性剥夺集体或私人所有权而归国家所有的制度，也是国家独有的所有权取得方式。
”①公共利益作为土地征收中强行性的前提和基础，倘若没有它的存在，土地征收的合法性就会受到挑战。
“因此，公共利益的成立与否成为国家可以合法地强行取得和使用他人土
地的决定性因素”。
②
12公共利益在土地征用中的现状。
我国土地征用当中存在公共利益界定不清晰问题。
对“公共利益”的界定，我国一直采用高度概括的方法进行描述。
我国《宪法》规定：“国家公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。
“显然这些规定都把社会公
共利益的需要作为征用土地的前提，但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是‘公共利益需要’，哪些项目用地不是。
致使不少出于其它目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。
更由于‘公共利益’概念的抽象性，这就为任意解释“公共利益”，扩大征地范围提供可乘之机。
”③亚当·斯密所揭示的那样，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只“看不见的手”将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。
而农民的利益又是不是公共利益呢？有人认为，公共利益应当是为每个公民提供的利益，这种收益不具有占有性和排他性。
从这个意义上说，真正属于公共利益的，对土地的征占比例极少，而很多公共设施、公益项目只能称作“准公共利益”，所以绝大部分的土地征占为“非公共利益”。
这种制度漏洞势必造成实践中的不少机关“假公之名”为自己谋私利。
若土地征用不完全是从公共利益出发且有征用之必要时才进行，无异于掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。
2
2001年《城市房屋拆迁管理条例》回避了公共利益问题。
2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”），对何为公共利益进行了较为明确的界定。
2011年1月出台的“条例”第八条的规定采用折中式的立法方式，即概括式与列举式相结合的立法方式确定了什么是“公共利益”，第1—5项采用列举
式的方式规定何为公共利益；第6项采用概括式的方式规定公共利益。
从第6项可以看出要确定“公共利益”只有法律、行政法规规定了，才能确定是否是公共利益。
本条的意义在于这是法律法规第一次对“公共利益”下概念，相较于《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规笼统的提及“公共利益”这一名词而言，明确宣布该条例的适用范围是为了公共利益进行的房屋征收行为，在很大程度上廓清了公益征收和私益征收的区别。
国防和外交的需要关乎国家战略，不必多言，被征收人持赞同态度。
但是出于市县级政府组织实施的基础建设需要、公益事业建设需要以及“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”而征用房屋，似乎是由漏洞可钻的：条例规定“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，但是对于谁来监管市、县级的基础建设需要和公共事业建设需要，并无规定。
这样为了形象工程和政绩往往会损害被征收人的利益。
要使得公共利益和个人利益之间达到一种均衡状态，就要杜绝“假公之名”的现象。
3
政府的土地征用权具有强行性的前提和基础是公共利益，如果公共利益不存在，土地征用的合法性就会受到冲击和挑战。
可以说，公共利益成立与否是政府可以合法的强行取得和适用被征收人土
地的决定性因素。
因此，“‘公共利益’应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业单位用地；能源、交通、水利、
水电用地，如矿产、道路、机场、水库等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、西气东输工程等；法院裁定的或其它公认的公共利益用地。
在合理界定‘公共利益用地’的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，从而将土地征用严格控制在公共利益界定的范围内。
”④
公共利益的界定关系到被征收人的合法权益能否得到保障，其所受损失能否得到公平补偿。
条例第八条的规定是正面的规定，并没有从反面，即禁止性的规定来说明那些属于非公共利益的需要，以防止政府权力的滥用。
因此，法律条文应当明确这一点。
同时，地方人民代表大会及其常委会应当在界定公共利益中发挥积极作用，对特别是一些有重大争议的房屋征收行为，其征收的公益性应当由立法机关界定和确认，这样可以对地方政府进行相对有效的监督与制约。
此外，“条例”从法律层面上弥补了我国对于公共利益具体界定上的空白，这也为我国《土地管理法》的修改提供了可供借鉴之处。
条例中有关公共利益界定上存在的缺陷，在之后修改《土地管理法》时要能得以弥补，将成为修改后的《土地管理法》的一个亮点。
注释：
①韩松等编著《民法分论》，中国政法大学出版社，2009年版：第77页。
②李集合著
版社，2008年版：第43页。
③贾登勋，马育红
甘肃政法学院学报，2007（1）：第136页。
④贾登勋，马育红
甘肃政法学院学报，2007（1）：第138页。
参考文献
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求意见稿）》的几点思考［j］2011年1月。
（作者单位：西北政法大学法律硕士教育学院）。