我国药品政府定价制度分析及完善策略_李洁
中国卫生事业管理2013年第2期（总第296期）【药事管理】
我国药品政府定价制度分析及完善策略
李洁，叶凯
（南京中医药大学，江苏南京210042）
［摘要］药品是特殊商品，关系到人民群众的生命健康，药品价格直接影响我国制药行业健康发展和国民卫生保
健水平的提高。我国药品定价制度历经变革，药品价格管理也逐步趋于规范，但药品的政府定价制度仍存在许多急待解
决的问题。文章试图深入分析我国药品政府定价制度，探讨当前药品定价机制存在的缺陷和问题，最后借鉴发达国家药
品定价制度实践经验，提出相关策略建议，以完善我国的药品政府定价制度。
［关键词］药品定价；药品定价制度；完善策略
［中图分类号］R197.1［文献标识码］A［文章编号］1004-4663（2013）02－102－04
Analysis on Governmental Drugs Pricing System and Perfect Strategy．/LI Jie，et al．//The Chinese Health Service Management．
Abstract The medicine is a special kind of commodity which closely related to people's health．The medicine price has in-fluenced the healthy development of pharmaceutical industry and the risen of national health care level in China．Chinese govern-mental drugs pricing system on undertook the transformation，the governmental management on drugs price also gradually tends standards．However，the medicine price in recent years was the hot spot which the society pays attention．By analyzing the devel-opment of the governmental drugs pricing system，the paper searched for the shortcomings of the current mechanism．At last，it of-fered perfect strategy for our reform on the system of our governmental drugs pricing system in profits from the developed country drugs pricing system advanced experience．
Author's address Collage of Trade management，Nanjing University of Chinese Medicine，Nanjing，P．R．China．
Key word drugs pricing；drugs pricing system；perfect strategy
药品价格的形成不仅受到各种直接成本的影响，如研发、生产、物流、销售等各环节的成本费用，还受到物价部门和医保制度等多方面因素的影响，其价格决定是一个非常复杂的过程［1］。近年来药品价格问题一直是社会关注的热点，药品定价制度对医疗卫生体制改革起着至关重要的作用，不仅关系到居民的用药负担，也关系到医药产业健康发展和企业竞争力的打造。如何制定出既让公众负担得起，又能充分激励医药企业积极生产和创新的合理药品价格，这一直是困扰政府的重要问题。
1我国药品定价制度的发展
我国药品的定价制度是随着经济和社会的发展而不断调整的。药品定价制度也经历了由政府定价制度向市场为主导、政府为补充再到政府对药品价格加强规制的演变过程。
药品价格改革可分4个阶段。第1个阶段是1992 1996年。这一时期药品定价权限下放，国家对药价控制减弱。第2个阶段是1996 1999年。这一时期随着国际知名跨国制药企业进入中国，药品价格开始上升。为控制药品价格上涨，国家制定了药品价格管理办法与原则，确定了政府定价范围和定价环节。第3个阶段是2000 2009年。2000年，国家提出了3项改革，即3医联动（医保、医疗保险、药品），下发了国办16号文《关于城镇医药卫生体制改革和药品流通体制改革的意见》。国家发改委颁布了《改革药品价格管理的意见》，制定了实施政府定价的药品目录、药品政府定价办法及相关程序要求。对药品只定零售价，中间环节交给市场。第4阶段是2009年至今。此间，国务院实施了“新医改”政策。《关于改革医药价格形成机制的意见》也由国家发改委颁布实施。政府对药品定价改革明确了药品定价只采用成本定价法，但需对政府定价范围进行必要调整。对专利药逐渐实行上市之前的药物经济性评价制度，但目前药物经济学评价还未进入实施阶段［2］。
2目前我国药品政府定价制度概述
根据2000年《关于改革药品价格管理的意见》，药品的政府定价是指价格主管部门对药品定价范围之内的药品制定最高零售价格的行为，药品零售单位需在政府制定的最高零售价格的范围内，根据具体情况制定实际销售价格。在我国，大多数药品都属于政府定价范围。
2．1药品政府定价的具体范围
根据2010年《国家发改委定价药品目录》，药品政府定价的范围包括：①属于处方药的剂型及国家基本药物的西药（1151种）与中药（766种）共1896种；②麻醉药品、一类精神药品调整为政府指导价，由发改委制定最高出厂价和最高零售价；③国家统一收购的计生药具和国家免疫规划疫苗；④血液制品；⑤处于中国药品物质专利保护期内的药品。
2．2政府药品定价方式的类型
我国药品政府定价方式包括国家发改委定价、省物价局定价2种。前者主要是针对国家发改委定价目录中的药品，依照政府定价原则进行定价；后者是根据2000年11月的《国家计委关于乙类药品价格制定调整有关问题的通知》（以下简称《通知》），国家发改委定价目录以外的国家基本医疗保险药品目录中乙类药品由省级政府根据国家指导方针定价。
2．3我国药品政府定价的方法
目前政府对药品定价仍以成本加成为基础，按社会平均成本定价。对药品进行定价时成本构成主要考虑制造成本和期间费用，在加成方面根据药品的价格规定不同的差率，同时考
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虑药品的创新程度（即新药类别，如1类新药、2类新药等）给予不同的加成率。药品的定价公式为：零售价=含税出厂价（口岸价）?（l+流通差价率）。
国产和进口分装药品含税出厂价=（制造成本+期间费用）?（l－销售利润率）?（1+增值税率）；其中制造费用包括原材料费、包装费、燃料动力费、折旧费、人工费用等，期间费用包括财务费用、管理费用和销售费用。
目前的药品定价制度在运行中发挥了其积极作用：首先，政府以成本加成作为药品定价的主要方法，原则上以社会平均成本为参考，在一定程度上控制了企业过高利润，降低药价，有助于减轻患者药费负担。其次，通过适当地调整政府定价的范围，使药品定价在政府调控和市场调节两种手段下变得相对合理和规范。但同时我国的药品定价制度存在的缺陷也日益显现。
2我国药品政府定价制度存在的缺陷分析
2．1成本加成为基础的定价方法的缺陷
成本加成法用于药品定价上本身存在着一些局限性：（1）药品定价主要从控制价格的角度设计成本规则和具体标准，药品临床价值难以体现。药品的临床价值，如药品的有效性、安全性、依从性、方便性、经济性和质量可控性等方面在定价中既未体现在成本核算中也未体现在加成率部分。致使在治疗同种疾病的药品中，具有较高的临床价值和经济便利性的药品在定价中并不占据优势。（2）成本加成定价不利于引导企业主动降低成本。药品成本应以社会平均成本为依据，但对药品生产的社会平均成本无法准确认定。在操作中，社会平均成本通常就是企业向政府定价部门申报成本［3］，政府部门则主要核准企业上报的成本是否真实。而对于企业生产成本是否合理，是否有进一步降低的可能性则考虑极少。这就出现了高成本高价格、低成本低价格的情况，不但不利于企业主动降低成本，还会诱导企业虚报成本。（3）未充分体现“优质优价”定价原则。目前政府指导零售价是按照药品名称类别划分确定统一价格的。但实际上，同种药品由于生产企业原材料采购的质量、生产技术和工艺水平、过程控制不同，产品的质量、疗效和副作用就有很大差别。特别是在中成药生产中，中药材的质量参差不齐，国家又缺乏相关分级标准，导致企业生产成本差别较大。虽然有单独定价制度，但范围窄，程序复杂，进入困难。相同的定价不利于引导企业重视药品质量的控制，不利于重视药品质量企业的发展。
此外，政府机构很难获得准确的成本价格信息。要对每个企业的生产成本进行收集工作量太大，因此目前政府一般实行企业申报成本信息的制度。由于医药企业和药品定价机构之间的信息不对称，企业上报的药品成本核算的真实性难以得到保证，因而物价部门对企业申报的成本信息要进行审核，但保证申报信息准确性的成本监测体系还未建立起来［4］。
2．2目前定价机制不能体现成本变化
政府药品定价虽然参考了药品的生产成本因素，但成本一旦核准，要进行调整比较困难，主要是调价程序复杂，耗时也长。但在市场经济中，药品的生产成本是持续变化的，而近年来，厂商的生产成本已进入上升通道，原材料、人工和燃料动力等费用上涨迅速。中成药近年来生产成本上升更加明显，尤其是中药材价格上升幅度大，速度快，企业成本压力随之也不断加大。如2010 2011年底胖大海的采购价格由30元/公斤涨到目前的277元/公斤，涨幅达1823%；板蓝根的价格由5元/公斤涨到目前的56元/公斤；黄芩的采购价格由10元/公斤到目前的35元/公斤。但目前政府定价没有形成相应的联动机制，政府限价和药品的生产成本出现脱节，成本变化无法体现，这势必影响到整个医药产业的发展。
2．3药品价格监督管理体制不健全
目前，我国药品价格监督管理还没有发挥其应有的约束力量。一是药品质价审计制度不健全，无法保证科学准确的成本核算，以确保质价相符。此外，药品定价部门对生产企业虚列成本、多计费用特别是期间费用这一块还缺乏有效的审查和监管手段，处于成本价格信息不对称的地位。二是对降价药品的采购和使用缺乏有效的监管制度。如药品降价后，使用量本应增加，但由于降价药品利润空间减小，企业生产积极性下降，医院的采购积极性也大大下降，降价品种的使用量反而越来越少，导致低价的药品反而有退出市场的趋势，患者也就无法充分享受到药品降价的实惠。
2．4药品定价制度相关配套政策措施存在缺陷
首先，医疗卫生制度存在缺陷。由于政府对医疗卫生系统的财政投入远远不能满足医疗机构的发展和人民群众的就医需要，这就倒逼使医疗机构不得不主要依赖药品销售差价来获得生存和发展的资金，药品收入成了医院主要的经济来源。经测算一个年盈利在15 20亿元的三甲医院，药品盈利占其盈利的近2/3。此外，补偿的不到位还促使医疗机构偏好高价高利润的药品，这就在一定程度上驱使医药企业通过各种方式虚报成本，以取得较高定价。
其次，我国目前医药流通领域交易成本高，致使生产厂商相关成本较高，从而使药品价格虚高。据南方医药经济研究所数据，我国目前有药品批发企业1.3万余家，而美国药品批发企业仅70余家，一级批发商只有5家。我国医药商业毛利率为7.09%，平均物流成本占销售额的比重为10%；而美国的医药商业毛利率只有5%，平均物流成本占销售额的比重仅为2．6%［5］。
3完善我国药品定价制度的策略分析
鉴于目前药品政府定价制度的缺陷，可借鉴发达国家的先进经验，结合我国医药产业发展状况、患者的承受能力及政府的财力等，积极采取行之有效的措施对我国的药品定价制度进行进一步完善。
3．1明确药品定价政策目标
药品价格一方面影响药品的可及性和人们的生命健康，另一方面影响企业的利润水平和长远发展，因而在定价时不能顾此失彼。我国药品定价政策的目标应明确为5个方面：促进研发创新；提升质量和安全性；促进公平竞争；合理用药；费用节约。其中前3大目标针对医药产业发展而言，后2大目标针对资源配置优化和增加药品可及性而言。药品定价不能仅以价格尽可能低为其目标，否则不利于我国医药企业做大做强和医药产业创新和长远发展；当然，药品定价也必需考虑社会的承受力，因此从定价上引导合理用药和费用节约十分关键。3．2完善药品成本定价方法
彻底改变目前成本加成定价法并不现实也没有必要。但由于其存在的诸多弊病，必须对这一定价方法进行完善，优化定价制度。
3．2．1建立完善药品成本监测体系，建立成本与价格的联调
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机制。建立药品成本监测点和相关网络建设。监测站可设在主要药品生产地区和企业，由价格主管部门领导。主要职责是搜集各种原料药的成本和供求波动变动信息、药品生产工艺技术难度及变化，把握药品流通环节的各项正当支出，为最终各种药品的社会平均成本测算提供依据，并核算创新药品入市的各种成本。对成本监测要做到客观、科学与合理，建议我国药品定价部门强化药品成本监测，收集成本信息，再以目前企业上报的成本为基础，结合所收集的信息，聘请制药和价格研究方面的专家进行评估、行业评审等核算药品的平均社会成本，确保审核出来的成本既真实又合理。
考虑到近年来药品成本波动幅度较大，且已进入上升通道，可以选择有代表性的中成药试点建立中药材和中药产品之间的价格联调机制。在全面准确掌握相关中药资源的种类、数量、分布情况及其发展变化状况以及中医药产业发展对中药资源需求发展趋势的基础上，建立中药材和中成药间的价格联调机制，在一个固定周期内，当中药材价格上涨或下降超过一定幅度（如10%），相应地调整中药产品的价格，理顺中药材和中药产品的价格关系，形成合理价格，可行后再全面推行药品价格与成本的联调制度。
3．2．2合理确定定价标准，实行分层定价。运用药物经济学对药品定价是国际趋势，也是药品定价的方向。对于创新药品，定价必须考虑到药品的临床价值，以激励企业研发生产临床价值较高的药品，而不是主要通过换剂型、改规格来实现创新，获得较高定价。药品价值主要体现在：有效性、安全性、质量可控性、方便性和依从性5个方面。结合现有定价方式，建议对加成率的构成进行深入研究，完善加成率的标准，具体可包括药品的临床疗效、同病种治疗的相对费用、副作用、药品研发投入、对国民经济的贡献大小等，依据这些标准，请相关专家确定适当权重，再确定适当的加成率进行定价。此外，实施临床专家报告制度，通过专家对药品在临床过程中使用的感受及相关研究如适应症范围、副作用实际发生率和对病人生活质量提高的程度等情况对药品价格实行专家建议。
对于普药定价，由于同类药品生产厂家众多，生产成本透明度相对较高，不存在创新补偿问题，因而可参照德国的参考价格体系。具体由医保部门组织医学、药学、物价等相关方面的专家，通过调研核定成本和加成率确定参考价格，并且作为报销的标准。通过减少对高价药品的需求和刺激药品生产者主动降低成本两方面来降低药品价格。
3．2．3建立科学定价的组织保证，建立药品价格委员会。为科学实行优质优价并体现药品临床价值，除对现有的单独定价机制进行适当调整外，还建议我国在仿制药的政府定价中引入协商定价方法，给药品确定公平价格。可借鉴法国经验，药品价格由政府价格委员会制定。药品价格委员会由目前的物价局负责药品价格的职能人员、药品定价专家咨询委员会（由药品研发专家、药品生产与质量控制相关专家、药品价格研究专家、临床专家和药物经济学专家构成）、制药企业、医药公司、医保部门和医院以及消费者代表共同构成。初定价格由物价部门和专家咨询委员会共同形成，形成的初步价格交由价格委员会进行讨论与听证。讨论和听证过程应保证公开，给予各方充分的参与权。药品价格委员会形成的价格具有权威性，一旦确定则严格执行［6，7］。药品价格委员会的构成具体如下图，其中圈内的为价格委员会的核心构成部分
。3．3对药品流通差价率进行管理
可借鉴法国、澳大利亚等国家推广对药品流通领域差价率的管理。借鉴澳大利亚做法，价格区间设为3个，实行差别差率定价。基于我国流通领域的现状，结合相关领域专家意见，考虑流通企业规模实力等，制定每个区间的差价率，尽量拉近不同价格药品的差价率但也要保持合理的差别幅度，价格高的药品差率相对低，价格高的药品差率相对高。如中标价在10元以下的差率为30%。差别差率可引导药品生产企业实现“薄利多销”，厂商对降价药品的生产积极性也会提升，带动廉价药市场的发展。
3．4完善药品价格规制的配套政策措施
增加对二级以上医疗机构的财政投入，推进公立医院治理改革。目前，政府在公立医院经费投入方面是按照医院床位或职工人数实行差额拨款，财政投入远不能满足公立医院的生存和发展的需要，致使医院不得不“以药养医”，采购高利润药品也成为其必然的选择。因此，政府必须切实增加对二级以上公立医疗机构的财政投入。公立医院医务人员的工资福利以及医院的基本建设和大型设备购置由财政全额拨款，实现医药分家，医疗服务收费标准由政府核定，主要用来维持医院的日常维护和运转。同时，大力推动公立医院治理改革，鼓励公立医院实行法人治理，实现“管办分离”，探索适宜的治理模式。同时组织专家研究建立二级以上公立医院的测评体系，加强对其公益性考评，以此改变公立医院偏好高价和高利润药品的状况，促使企业更客观真实地申报成本，让定价部门制定出更合理的药品价格。
3．5完善对药品定价制度的监督机制
针对药品政府定价监督机制仍不完善，建议：（1）及时公布成本信息审核、药品价格审批和协商等各环节的信息，价格形成要依据充分，信息公开，过程透明，给予企业申诉和公众知情的权利，除涉及企业商业秘密外的所有信息均要在网上公开，接受社会监督；（2）探索构建科学合理的评价体系，对药品定价制度进行评价。对于定价各环节如成本获取与测算的科学性、加成率制定的科学性与合理性、定价是否体现药品特征、定价是否体现药物经济学价值、定价制度的实施与监督等进行综合评价。以便及时发现问题，使之得到不断改进和完善。
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［收稿日期］2012-05-21
（编辑郭秀梅）
我国卫生服务公平性对药品可及性的影响分析
褚淑贞，唐卉，沈念伍
（中国药科大学医药产业发展研究中心，江苏南京211198）
［摘要］目的：基于卫生服务公平性和药品可及性的内涵，分析卫生服务公平性对药品可及性的影响。方法：根据问卷调查数据，构建卫生服务公平性衡量指标体系，分析其与药品可及性的内在关系。结果与讨论：卫生服务公平性对药品可及性存在影响，应提高我国卫生服务公平性，完善卫生资源分配的公平性及筹资政策，以提高我国药品可及性。
［关键词］卫生服务；药品可及性；因子分析
［中图分类号］R197.3［文献标识码］A［文章编号］1004-4663（2013）02－105－04
Analyzing the influence of fairness of health service on drug accessibility in China．/Chu Shu-zhen，et al．//The Chinese Health Service Management．
Abstract Objective To analyze the influence of fairness of health service on drug accessibility based on the connotation of health service fairness and drug accessibility．Methods The index system to measure the fairness of health service was established on data from questionnaire survey．And the inner relationship between fairness of health service and drug accessibility was ana-lyzed．Conclusion The fairness of health service has influence on drug accessibility．Some countermeasures should be put forward to improve drug accessibility，which are promoting fairness of health care service，perfecting financing policy and equity in re-source allocation．
Author's address Research Center of Pharmaceutical Industry，China Pharmaceutical University，Nanjing，P．R．China．Key word health service；drug accessibility；factor analysis method．
1引言
药品关系到民众的生命健康，如何提高药品可及性、保障民众用药的合理获得是目前我国亟待解决的问题。在2006年中科院“社会和谐稳定问题全国抽样调查”中，发现有49.80%的受访者认为“公共医疗”公平感差，因而需要从公平入手，促进卫生服务的公平性，保障弱势群体的公共卫生服务，在公平理论的指导下建立并完善我国的药物制度，提高居民的药品可及性。目前，国内外对卫生服务公平性与药品可及性间直接关系的研究较少，本文针对这一研究的不足，基于因子分析法，运用卫生服务公平性对药品可及性影响进行实证分析，强调卫生服务公平性的重要性，对提高我国的药品可及性具有一定的参考价值和借鉴意义。
2卫生服务公平性与药品可及性的基本内涵
2.1卫生服务公平性
一般而言，卫生服务是指卫生系统借助一定的卫生资源向居民提供的预防、医疗以及保健等各种活动的总称。卫生服务公平性的前提是要明确“公平”的定义。“公平”一词通常是指不偏袒任何一方合情合理地处理事情［1］。本文所指的公平是指卫生领域的公平。早在1996年世界卫生组织（WHO）和瑞典国际发展合作组织（SIDC）的一份倡议书《健康与卫生服务的公平》（Equity in Health and Health Care）中就提出：公平意味着生存机会的分配应以需要为导向，而非取决于社会特权。它遵循两个原则：一是公平的机会，二是避免绝对的剥夺［2］。因而本文将卫生服务公平性定义为社会成员应该以需求为导向获得卫生服务，而不是取决于社会地位、收入水平等因素。
2.2药品可及性
WHO在1997年最早提及药品可及性问题。按照WHO的解释，药品可及性是指一国药品政策的目标应当是追求所需要药品的人能够可以承受的价格获得所需的药品。对于药品可及性的概念，国内不同学者的理解也不尽相同。杨军［3］认为，药品可及性，即药品的获得，指可以获得自身所必须的、经济可负担得起的药品的能力。褚淑贞等［4］把药品可及性定义为：人人可以能够承担的价格，安全地、实际地获得适当、高质量以及文化上可以接受的药品，并方便地获得合理使用药品的相关信息。李轩等［5］指出，保障民众药品可及性最基本的条件是：必要的卫生经费、可承担的药品价格、合理的卫生供应体系以及药品的合理使用。本文在对药品可及性理解的基础上，认为药品可及性包涵3个方面的含义：可获得性、可承担性以及合理使用［4，6］。
2.3卫生服务公平性与药物可及性
随着社会经济的发展，医疗费用的上涨，卫生领域的效率低下和不公平问题愈发明显，使得民众不能平等的获得所需卫
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