资源枯竭型城市的转型与发展

资源枯竭型城市的转型与发展国内外实践证明，资源衰竭是资源型城市难以避免的客观规律，中国现有的300 多座资源型城市中，有些已经不同程度地出现了资源衰竭、人员过剩、城市发展相对趋缓、甚至经济持续衰退等诸多问题。

面对资源枯竭的压力、市场竞争的现实和可持续发展的要求，必须要立足自身条件，调整城市发展方向，实现城市的可持续发展。

中国资源枯竭型城市面临的困境煤城、油城、有色城……这些曾经伴随资源而兴，又由于资源衰竭而陷入困境的城市，今天在市场经济竞争中面临着更大的困难。

当前，我国经济的发展面临两个难点，一个是农村的贫困地区，一个就是资源枯竭型城市。

资源型城市在我国的城市中占有相当大的比重，如何为面临资源枯竭的城市找到新的出路，成为党和国家所关心重视的一项事关全局发展的大事。

资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70％以上的城市。

其特点，一是随着资源枯竭，产业效益下降；二是产业结构单一，资源产业萎缩，替代产业尚未形成；三是经济总量不足，地方财力薄弱；四是大量职工收入低于全国城市居民人均水平。

其一般发展规律：建设——繁荣——衰退——转型——振兴或消亡。

按照对资源产业的依存程度，2000年我国约有178座矿业城市，其中约95座对矿业的依赖程度极大，这部分城市占全国城市总数的14％；人口约7千万，占全国城市人口的13％；矿业产值占全国矿业总产值的62％。

从全国范围来看，我国共有煤城58座，油城11座，铁城5座，有色金属城13座，其他非金属矿城8座；地级市50座，县级市45座；主要分布在中东部地区，尤其是华北、华中和东北。

经过短短几十年的发展，中国资源型城市逐渐受到资源枯竭的威胁，因为自然资源作为不可再生资源，资源生产量逐年减少，而且在开发建设各资源城市时只考虑资源的开采，而忽略了城市发展的条件和因素，导致了诸多问题，资源型城市面临着复杂多样的困境，表现在以下几个方面：1、城市发展的资源环境基础出现危机。

随着资源的枯竭，生态环境恶化，耕地退化、盐碱化和沙化，水资源需求告急等问题也接踵而至。

2、资源型城市区位条件差，自我发展能力较弱。

该类城市基本上都是依资源开采地而居，缺乏一般城市的开放性，经济体系处于封闭状态，城市其他社会服务功能紧紧依附于主导资源产业，缺乏自主运营的空间。

3、资源枯竭型城市产业高度的单一性，或者称为非均衡性。

资源型产业既是主导产业，又是支柱产业，城市对资源产业的依赖性很大，造成城市的发展受到限制，城市功能不全，第三产业以及可替代产业发展落后。

4、矿业城市在管理体制和利益机制上矛盾突出。

矿业企业创造的利税地方城市留成很低，容易造成企业办社会，政府办企业的本末倒置、功能错位的状况。

因此，资源型城市为了扭转资源渐趋枯竭，减少资源开采收益下降对城市经济发展的消极影响，改变对自然资源的过度依赖，使资源型城市摆脱“资源富城兴、资源竭城衰”的困扰，进行经济转型是必要的。

资源枯竭型城市转型成为世界性难题5月底，来自来自亚洲、欧洲、美洲和大洋洲的30余位特邀外宾，从黑龙江到海南岛、从新疆戈壁到宝岛台湾的国内19个省市109个单位总计407位代表齐聚安徽省淮北市，参加由由国际生态城市建设理事会、国际科联环境问题科学委员会、中国生态学学会城市生态专业委员会和安徽省淮北市政府共同召开的“国际生态城市建设论坛”，共同商讨资源枯竭型城市的转型与生态发展之路。

城市转型，是指一个城市为了顺应经济社会发展潮流而调整城市发展方向和战略的行为。

就资源型城市而言，主要是指着眼于国内外经济社会发展趋势，面对资源枯竭的压力、市场竞争的现实和可持续发展的要求，立足自身条件，调整城市发展方向，转变经济社会发展战略的行为。

由于资源产业与资源型城市发展的规律，资源型城市必然要经历建设—繁荣—衰退—转型振兴或消亡的过程。

因此，资源枯竭型城市都面临着如何寻找新的出路问题。

对于正在成长的资源型城市，在其资源开发利用鼎盛时期就应及早积极转型，否则等资源枯竭了再转型困难大，成本高；对于资源已枯竭的衰老城市，应采取各种救急措施，挽救城市衰退，实现城市科学地转型；对于未来可能成为潜在的资源型城市，应一开始就尽量规避未来的转型，合理地进行城市规划及城市建设，尽量避免以后由于资源枯竭而需要转型。

工业化最先在英、法和德等国家开始，资源型城市在那里最先发展起来，也最先开始转型。

法国的洛林、德国的鲁尔都是资源型城市集中的地区，早在20世纪70年代初就开始了转型，采取了政府主导、高投入的转型模式，至今已进行了30多年尚未完成，效果不尽理想，仍然没有恢复转型前在国家的相应地位，且部分城市的失业率仍然很高。

其他大多数城市或地区乃至发展中国家的资源型城市还处于艰难的转型之中。

因此，资源型城市转型是至今为止尚未破解的世界性难题。

有研究人员经过对国际上13个国家的矿业城市转型发现，资源枯竭型城市的转型实施了两种战略转换，一种是全线退出传统领域，开辟新的活动舞台。

另一种则是按产业链的延伸推进相关产业的发展，特别是通过发展替代产业，以实现城市经济结构的升级。

然而由于资源长期的依赖，接续与替代综合产业链的发展空间受到限制，单一资源发展路径在“城市自我深化”的锁定过程也使产业转型存在着不确定的风险，这些因素交织在一起增加了资源枯竭型城市经济转型的难度，具体表现在：1、资源型产业生产收益递减规律的存在导致城市发展失去资源收益的支撑由于资源型企业的投入成本都是可变的，当面临资源减产后，不管投入如何增加，产量的绝对量是下降的，从而使企业的收益递减。

由于资源开采一般遵循“先上后下，先易后难”的原则，随着资源开采深度的加大，开采成本也越来越大，也会造成收益的递减。

2、大量沉淀成本的存在使资源型产业结构呈现刚性在资源开采过程中，设备、钻井、洞室等资产约占固定资产总量的35％，资源性固定资产具有很高的技术利用锁定性，这部分资产不能完全回收利用，很少能转作它用，形成沉淀成本。

沉淀成本的存在加大了企业退出枯竭资源行业的机会成本，也就缺少了进入其他行业和市场必要的固定资本的支撑，只能低效率地运营，形成恶性循环，最终导致产业结构的刚性，使资源性产业的退出存在很大障碍。

3、产业结构不合理，产业间关联度较低资源枯竭型城市三种产业结构的比例失调，第一产业基础薄弱，第二产业比重过分偏大，第三产业则发展缓慢、滞后。

而且资源型产业都属于中间投入型产业，产业关联的特点是后向关联度低，前向关联度高，乘数效应小，难以带动下游产业及相关产业的发展，从而限制了资源型产业对地方经济的关联带动作用，使得城市经济过分依赖资源型产业，转产难度大，造成畸形的城市经济结构。

2007年12月24日发布《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出了促进资源型城市可持续发展的工作目标：2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。

2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

《意见》指出，要建立健全资源型城市可持续发展长效机制。

一是建立资源开发补偿机制。

引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。

二是建立衰退产业援助机制。

资源型城市要加快产业结构调整和优化升级，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。

三是完善资源性产品价格形成机制。

资源枯竭型城市转型的探索与国外相比，我国的资源型城市面临的矛盾和问题更为严峻，主要表现为资源递减与产业经济的增长需求之间的矛盾、产业结构单一与综合经济发展的矛盾、市场化因素先天不足与发展市场经济的矛盾、以矿山企业为主体的区域封闭与对外开放的矛盾、环境质量下降和生态恶化与城市人居环境改善的矛盾、职工下岗失业增加群众生活困难与社会稳定的矛盾等。

因此，我国资源型城市转型需要一些具体的国家政策扶持。

国家必须制定新的资源产业发展方针，确保产业政策与城市政策的统一，制定产业结构转换援助政策，鼓励选择发展替代产业，扶持并促进非资源产业的发展。

应制定适度的财政援助政策，建立衰老报废矿山转户基金和技术改造专项基金，提高单一资源型城市的财政转移支付比例，抓好城市和矿山的环境治理与保护，下大力气提高就业和社会保障。

必须以科技和规划为突破口推动资源型城市的产业升级和城市转型，有关部门要协调推动企业与地方尽快制定部分典型资源枯竭型城市的发展规划，特别是科学地作好转型过程中的城市规划、产业规划、人力资源规划和不同阶段的发展规划。

支援矿山在外围及深部找矿，并利用全球资源发展我国矿业。

值得一提的是，我国中央高层也已经意识到这个问题，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》不仅明确提出资源枯竭型城市转型的目标，还分别于2008年和2009年确立44个资源枯竭型城市，中央拨出专款支持这些城市转型发展。

此外，当前中央正在实施的振兴老工业基地战略，其中一项重要战略任务就是要支持以资源开采为主的资源型城市发展接续产业。

而且，面对因资源枯竭而导致的发展问题，我国一些城市进行了大胆的探索和尝试，获得了初步成功，积累了一定的经验。

如阜新市退出传统工矿业，重点发展现代农业和现代服务业，调整优化第二产业，大力培育替代产业，使地方经济取得了较大的发展。

抚顺市在发挥原有石油化工、石蜡、合成树脂等产业优势的同时，积极发展替代产业。

现已探明大量煤气层、油母页岩和城下压煤，这些新的发现成为了抚顺发展的新方向。

而山东枣庄利用高新技术提升改造传统煤炭产业，积极发展煤炭深加工，把机械制造、啤酒酿造、造纸作为替代产业予以重点发展，同时将新材料、电子信息、生物技术与制药等高新技术产业作为新的发展目标。

其他一些城市，如大同主要集中在旅游和煤炭的深加工方面，克拉玛依发展旅游业和现代农业，大庆市以同种资源为基础发展替代产业，淮北市以优势产业为主发展生态城市等，也都取得了良好的效果。

总结以上城市转型的成功经验，其战略方式主要有以下几种。

1、采取多元发展战略，发展循环经济，跳出产业衰退循环。

资源型产业处于产业链的上游，利润率很低，资源的消耗使城市的积累能力弱化，生产成本不断提高，对资源的强烈依赖又导致在市场分工中只生产初级产品，产业结构产生不断低级化的恶性循环。

在这种情况下，以“减量化、再利用、资源化”为原则，高效循环的利用资源，同时培育新的经济增长点，培养接续产业，变资源优势为市场优势、产品优势，进而形成特色的产业链优势，而且把利润转移到关联行业和其他产业，积极发展高新技术、化工、食品、纺织、医药等其他的支柱产业。

2、实施产业结构优化战略，确保产业政策与城市政策的统一。