美国农业保护政策研究

美国农业保护政策研究摘要：美国农业经济具有重农传统、规模经营、专业化分工及产能过剩等特点。

美国农业政策主要有财政扶持政策、金融扶持政策和农业保险政策等。

美国农业政策既有政府财政负担重、容易导致国际贸易摩擦及对农民生产不利等消极影响，也有利于扩大出口、政策及法律导向和化解农业风险等积极作用。

美国农业较为发达，这既源于其得天独厚的自然条件，也与其不断完善的农业保护政策密切相关。

自1929—1933 年资本主义世界爆发经济危机以来，美国就出台了一系列保护农业的政策，直接干预农业及农产品市场运行，实行了大规模农业保护。

一、美国农业经济的特征1.重农传统美国是一个移民国家，虽然历史非常短暂，但是一直以来有着重农的传统。

农业是早期美国社会的支柱，90%的美国人都以种地为生，农业一直在整个国家经济体系中占据重要的地位。

随着工业的飞速发展，农业在国民经济中占据的比重有所下滑，但是美国政府采取了及时的农业保护政策，积极推广农业新技术，使得美国农业在世界范围内依然保持强有力的竞争力。

2.大农场的经营模式美国大部分国土是平原，非常适合机械化耕作，大农场种植模式由此得以推广。

目前美国的大农场数量占到了农场总数的90%以上，在整个农业资产中大约占据80%。

美国现有大型农场近220 万个，农场的平均规模为169hm2。

大农场经营及大型机械化作业有效节省了劳动力，提高了农业种植效率。

随着经济的发展及农业科技的进步，美国“公司农场”的数量不断上升，其组织完全按照现代公司经营模式进行，目前大约为8万个，虽然数量不多，但是在农业经济中的地位较高。

3.农业的专业化程度高早在20 世纪40 年代就已经实现了农业现代化，农业的专业化分工比较精细，形成了农业种植带，比如玉米带、小麦带、棉花带等。

这种精细化的区域分工，使得各个地区能够充分发挥自己的种植优势，降低农业生产成本。

加之发达的水利灌溉系统及运输交通网络，进一步促进了区域种植分工及专业化生产。

4.农产品产量经常性过剩美国农业技术异常发达，单位面积的农产品产量远高于世界平均水平。

产能过剩使得美国农业对国际市场的依赖性很大，大部分农产品都需要出口，国内的需求有限。

美国是世界上最大的农产品出口国，大约有1/2 的农产品是供给国际市场的。

2011 年，美国农产品出口总额达到了1 553 亿美元，是1970 年70亿美元的20多倍。

在整个国际农产品市场，美国出口的小麦占到了50%，大豆占到了36%，玉米占到了25%以上；牛肉及豆油等附加值高的农产品占国际市场的份额更是分别高达60%和62%。

由此可见，美国的农业十分依赖国际市场，一旦国际市场上有风吹草动，尤其是供过于求的时候，美国就会面临严重的农产品过剩的问题。

20 世纪30年代美国的经济危机，实际上是农产品过剩引起的，国际市场需求下降，对美国农业经济是致命的打击。

二、美国农业保护政策的原则与重点1.原则美国建立的农业保护政策，虽然根据经济的发展及国际市场的变化，始终处在不断的调整之中，但是其本质原则并没有发生变化：①支持农产品出口，扩大国际市场占有份额，积极改善国际市场环境。

美国农产品产量过剩且极具国际竞争力，出口可以说是唯一的出路，美国政府积极敦促WTO 成员履行《农业协定》，开放本国的农产品市场，促进世界农业贸易的自由化发展。

②确立农业的生态化保护，保障农业的可持续发展。

通过立法及各种政策，鼓励农民退耕还草还林，保持土地肥力及保护农业生态环境，大力发展有机农业，减少化肥及农药的使用。

③联邦政府积极主导农作物保险。

联邦政府设立农作物保险公司，通过保费补贴为农业分担风险。

美国的农业保险非常发达，尤其是农业巨灾保险，它是通过联邦政府建立国有保险公司，在保险的内容及方式上取得垄断地位，然后授权私人保险公司代理保险业务，联邦国有保险公司承担再保险。

④保障农产品安全。

食品安全及粮食安全是美国农业发展的重要战略，积极发展农业科技，促进绿色环保食品的开发。

2.重点近年来，美国的农业保护政策的发展趋势是着重保障农业生产者的收入，加强食品安全，保护自然资源及生态环境，同时积极改善国内的市场环境、提高市场透明度，鼓励出口，提高国外农产品市场准入机会，分散农业风险等。

具体而言，有以下方面。

（1）分散农业风险。

联邦农作物保险公司扩大农业保险的范围与种类，联邦财政在保费补贴上为农民提供支持，在巨灾保险领域，推行再保险制度，同时发行保险证券，用市场来分担农业及农民的直接风险。

（2）自然资源保护。

美国政府通过推行土地保护性储备计划及环境质量改进计划来引导农民推行农业生态保护，注重农业可持续发展，减少水土流失及提高土壤肥力。

（3）扩大农产品的自由贸易。

在此领域，政府的作用就是消除贸易壁垒，敦促WTO 成员积极开放市场，但是美国也不放弃农产品贸易的最惠国待遇。

（4）支持小型农场的发展。

虽然美国一直是大农场的经营模式，但是近年来小型农场在经营方式、抵抗风险的能力上均比较灵活，其经营的风险比大型农场低，得到了政府的鼓励与支持，政府也出台了一系列的贷款、补贴等支持政策。

（5）特殊农产品的保护。

奶制品、蔗糖、烟草及花生被列为特殊的农产品，虽然美国农业政策几经变化，但是对这几类农产品一直提供的是全额补贴及价格保护。

三、美国农业保护政策的内容1.财政扶持政策目前已经修订的农业法案来看，美国政府对农业有以下几种财政补贴方式。

（1）直接补贴。

直接补贴是国家财政直接以货币的形式发放给农民的补贴，在遇到以下情形下发放直接补贴：①遇到自然灾害的时候，国家根据农业法案直接给农民发放灾害补贴；②当市场价格低于政府定价时，生产者可以得到差额补贴；③当农民参加土地储备计划或者是环境质量改进计划时，农民可以得到政府发放的减耕补贴；④对粮食进行自我储藏时，可以得到政府贷款形式的储藏补贴；⑤农民还可以根据种植作物的差别得到土地转产补贴及奶制品补贴、烟草补贴等多种形式的补贴。

（2）投入补贴。

这种补贴主要是农民在农业生产投入上获得的政府资助。

主要体现在农业生产资料的投入方面，比如农业机械设备、化肥、农药及各种灌溉水利设施，当农民在购买这些设备或材料的时候可以从政府获得贷款补贴以及从各县获得一定数量的资金补助。

（3）市场支持补贴。

这种补贴主要体现在农产品的流通过程中，政府对流通环节给农产品提供价格增长支持补贴、运输支持补贴及出口支持补贴等。

这类补贴对于提高美国农业的市场竞争力起到了很大的作用，尤其是提高了其在国际市场上的竞争力。

（4）其他。

除了上述补贴之外，农业法案中还规定了对于从事农业技术开发及参加土地改良的农场主提供长期性补贴；对于大宗出口或者是跨州贸易提供税收补贴等补贴措施。

由此可见，美国的农业补贴种类齐全多样，涵盖了农业生产的各个领域。

上述几种补贴种类比重依次为：直接补贴22%，投入补贴35%，市场支持补贴30%，长期性补贴5%，其他支持8%。

表1 为美国2009—2012 年来的农业补贴情况。

2.金融扶持政策美国对农业的金融扶持政策主要包括政府直接贷款、政府担保贷款、政府扶持银行贷款。

（1）政府直接贷款。

由美国农业部直接发放，贷款对象为信用状况比较差、无法达到金融机构贷款条件的家庭农场主或牧场主。

（2）政府担保贷款。

由美国政府提供担保，允许银行向一些不符合贷款条件的农民提供贷款。

其担保范围包括农民购买土地、设备、种子、化肥、农药等，还包括农场基础设施建设，引进新能源、高新技术等。

（3）政府扶持银行贷款。

美国政府不仅对涉农贷款的金融机构提供担保，还在资金来源、税收等方面提供优惠政策。

其中扶持力度最大、业务范围最广的是由美国政府扶持与农场主合作相结合的一家综合性银行———农村信贷系统，其提供的贷款占全部农业贷款的32%。

3.农业保险政策美国农业保险制度异常发达，从形式上考察，是属于政府主导型的保险制度，联邦政府及各州在保险法律关系中发挥了重要的作用。

联邦层面上的法律规范主要有《联邦农作物保险法》[1]，各州也有自己的法律关系，比如路易斯安那州有《农业保险法》。

在早期，美国的农业保险业务是由私人保险公司经营承保，但是并没有取得成功，原因在于保险公司的风险承担能力有限，在面对大范围的自然灾害时，保险公司难以盈利，私人保险公司的承保积极性受到挫伤。

后来，政府开始介入并在此领域取得了主导性地位。

根据《联邦农作物保险法》的规定，联邦政府创设农业保险公司，由国有农业保险公司专门运作农业保险业务，并取得垄断地位。

国有保险公司的垄断地位主要体现在再保险上，根据1994 年的《农作物改革法》，农业保险业务应由政府和私人保险公司共同经营。

在实际运作中，农业保险合同通常是由农民与私人保险公司签订，然后再由联邦农作物保险公司与私人保险公司签订再保险合同，联邦农作物保险公司在这个阶段中扮演了重要角色，私人保险公司就如同是代理人，联邦农作物保险公司是真正的保险人。

随着农业保险的发展，农业保险险种的不断丰富，联邦农作物保险公司才慢慢退出了直接经营式的再保险业务，此时的农业保险是由私人保险公司与代理进行。

联邦保险公司只负责制定保险规则、稽查监督等职能。

在美国众多的农业保护措施与政策中，对农业覆盖面最大、保持最稳定持久的还是农业保险，农业保险带给美国农业的作用非常明显。

2012 年，美国全国农作物保险承保面积达到2.025 亿hm2，占到全国农作物面积的80%，参加农业保险的大型农产品占到总数的75%。

四、美国农业保护政策的影响美国推行的农业保护政策在一定程度上解决了农业产能过剩的问题，扩大了出口，占领了国际农产品市场，给农民带来了一定的收益。

但是应该看到，农业保护政策实际上是通过农产品的补贴支持及边境控制（即进口限制）来使国内粮食及其他农产品价格与市场背离，从而保护了国内农业经济的运行，本质是政府对自由经济的一种干预及宏观调控。

细致研究，其影响有消极和积极两方面。

1.消极影响（1）财政支出及纳税人负担沉重。

农业保护政策中给农民提供的各种补贴及税收优惠最终是纳税人买单。

在美国，政府公共财政约有22%用来支持农业的保护政策，而且农业保护政策支出的成本还有追加性特征，往往一次保护是不够的，需要追平农业劳动力市场工资与收入的差距，需要扩大保护范围，在保护的过程中不断追加。

所以在美国，有很多人包括一些官员对于农业保护政策颇有微词，主张农业自由生产、自由贸易的呼声越来越高。

（2）补贴出口及限制进口容易导致贸易摩擦。

在补贴出口的过程中，美国农产品在国际市场上的价格优势凸显，对进口国而言，有倾销之嫌，导致了贸易摩擦的产生，可能招致其他国家的报复，引起贸易大战。

2011 年，美国宣布对欧洲进口的干面征收关税，从平时的1%增加到30%，几天之后，欧盟宣布从美国进口的核桃和柠檬关税从3%提高到30%，然而欧盟还未罢休，到当年的12 月相继提高了大米、大豆及小麦等农产品的关税，并推行限制进口措施。