污染场地法律法规

我国污染场地修复法律法规体系的构建与完善随着我国城市化进程和产业转移步伐的加快,经济发达或快速发展地区的工业企业搬迁呈现出普遍的趋势。

特别是污染企业的搬迁成为快速改善城市环境和促进企业升级改造,以及调整经济结构和转变经济增长方式的有效举措。

与此同时,随着工业企业的搬迁或停产、倒闭,遗留了大量、多种多样、复杂的污染场地,涉及土壤污染、地下水污染、墙体与设备污染及废弃物污染等诸多十分突出的问题,成为工业变革与城市扩张的伴随产物。

如何有效监管、安全处理处置或可持续开发利用受污染的场地,确保城乡人居环境安全和公众健康,已成为国家和地方政府应当予以高度重视的监管问题,也是我国科技界亟须开展科技创新研究与应用实践的重要课题本文主要围绕我国污染场地修复的法律法规体系进行论述，通过对我国现有污染场地的现状、问题及制度的分析，以及对美国等发达国家污染场地防治制度的研究，汲取先进的经验和教训，并结合我国国情，以期完善我国污染场地修复体系。

一、污染场地的概念美国环境保护局（USEPA）定义“污染土地（contaminated land）”为：被危险物质污染需要治理或修复的土地，污染场地包括被污染的物体（例如建筑物、机械设备）和土地（例如土壤、沉积物和植物）。

世界各国对污染场地概念的理解不尽相同，但本质上均指特定的空间或区域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物质的浓度超过环境背景值，并对此空间或区域的人体健康及自然环境已经造成或可能造成负面影响。

目前中国的场地修复主要是集中在土壤和地下水修复。

二、我国土地污染管理的政策法规体系目前，中国土地污染防治的法律法规还很不完善。

有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中，如《宪法》、《刑法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《城市房地产开发经营管理条例》。

例如，《宪法》只是规定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原则。

《刑法》则对一些可能造成土壤污染的行为规定了相应的刑事责任。

《固体废弃物污染防治法》规定固体废弃物是指一般固体废物、城市垃圾和工业固体废弃物，而并没有具体指出污染土地。

《土地管理法》规定，“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。

《土地复垦条例》规定“对在生产建设过程中因挖掘、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态”。

《固体废弃物污染防治法》第35 条规定，“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施”，条款还指出了当事人的义务和费用承担方。

然而，与污染土地有关的法律法规缺乏系统性和不一致性，并且没有一个专门针对土壤污染法规。

而且现有的法律规定还非常笼统，尚缺乏具可操作的细则和有威慑力的责任追究条款。

对于土壤污染中具体的控制和预防要求及措施，这些文件的指导作用及约束力还远远不够。

制定专门的《土壤污染防治法》已成为当务之急。

环保部正在力争将土壤污染防治法的制定工作列入全国人大的立法计划中去。

三、污染场地修复的趋势近年来，媒体报道了一些在土地再开发过程中，因土地污染而引发施工工人中毒的事故。

这些事故的报道并非个例，随着时间的推移呈现多发趋势，这种现象不仅吸引了公众的注意，也引起了政府的注意。

例如，2004 年在北京市宋家庄地铁的施工工程中发生施工工人中毒事件，成为我国重视污染场地的开端和催化剂。

宋家庄地铁工人中毒事件报道发生后的当年，原国家环保总局就发布《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（以下简称“通知”）。

该通知中首次提出在企业搬迁，并且改变原有土地使用性质时，需要对原址土地进行环境监测，并报送环保部门审查，依据环境监测报告制定土壤修复的实施方案，最终由当地环保部门负责监督土壤修复工作。

2008 年环境保护部又发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》（以下简称“意见”），该意见首次从土壤污染防治的层面，较为全面的就相关工作给予了要求和意见。

其中，最为引人注意的是该意见明确提出要开展污染场地风险评估机制和修复机制，强调应对住宅用地的评估，企业搬迁后的修复以及掌握污染场地资料、建立网络监管等事项。

2009 年在环境保护部的牵头下，编制并发布了《污染场地土壤环境管理暂行办法》（征求意见稿，以下简称“暂行办法”）以及场地环境保护系列标准，并向广大群众征求意见，这些标准包括《污染场地环境监测技术导则》（征求意见稿）、《污染场地土壤修复技术导则》（征求意见稿）、《场地环境质量评价技术规范》（征求意见稿）、《场地环境调查技术规范》和《场地土壤污染风险评价技术导则》（征求意见稿）。

《暂行办法》首次系统的将污染场地的环境调查、风险评估、修复整治、验收这一套程序做出了具体的规定，同时该《暂行办法》还就上述程序所应适用的范围、修复资金承担者等问题也作出规定。

对于场地保护的系列标准，他们为场地的评估与治理修复不仅提供了统一的标准，而且提供了重要的基础信息和数据信息。

2011 年 12 月 15 日，国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划的通知》，规划将土壤的环境保护单独列出，并提出专门要求。

根据“十二五”规划，我国将开始启动污染场地修复试点项目，为以后大范围的推广场地修复做铺垫。

规划还要求所有的污染场地在经过评估和无害化修复之后方可投入流通领域，经评估属严重影响人们身体健康的，应立即开展修复措施，防止污染的扩大。

同时，规划对住宅开发要求最高，明确指出“受污染的土地禁止住宅开发”。

从地方层面上看,一些省市纷纷采取行动开展污染场地的修复,如北京、上海、重庆、武汉、沈阳和浙江。

例如,针对2010 年上海世博会会展场馆,上海市发布了《展览会用地土壤环境质量评价标准》,这是中国首次出台此类标准，同时，此次上海政府成功的修复了世博会中的污染地块，为其他省市的土壤修复行动提供了很好的借鉴；除此以外，北京市环境保护局也曾于2007 年制定了《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》和《场地环境评价导则》；2011年，重庆大学和中国环境科学研究院共同研究的《重庆市污染场地环境管理对策研究项目》顺利验收，重庆市政府正以此为借鉴起草和制定《重庆市污染场地环境监督与管理办法》；浙江省环保局现正在大力开展污染场地的风险评估项目和修复技术项目的示范，通过项目的实施拟制定《土地污染防治与修复管理框架》；而沈阳市环境保护局、规划局和国土资源局，三方联合印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》，为当地的污染场地治理和修复工作起到了指导作用。

虽然，上述《通知》、《意见》、征求意见稿或是地方性文件法律层级较低，且规范相对原则性与政策性，但从发文的内容来看，明显得出我国当局已注意到土壤污染已成为严峻的问题，需加强土壤的治理，重视污染场地的修复。

鉴于我国还没有正式和系统的污染场地修复制度，，结合我国的实际情况，吸取国外的先进经验，并加以运用和创新，成为了一门不容忽视的必修功课。

四、美国超级基金体系研究美国国会于1980年通过了《综合环境反应)赔偿和责任法》,该法案因其中的环保超级基金而闻名，因此又被称为超级基金法案，超级基金主要用于治理美国全国范围内的闲置不用或被抛弃的危险废物处理场。

超级基金法案中规定的责任主体对治理费用承担严格责任和连带责任，并且责任溯本追源。

超级基金法案授权联邦政府采取行动，控制可能对环境和公众健康造成危害的危险物品的释放。

超级基金法案自其实施以来已逾25年，在实施的过程中取得了一定的成绩。

据统计，自实施以来，共清理有害土壤)废弃物和沉淀物1亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水13亿吨。

到2003年已有1518个污染场地列入“国家优先名单”，已成功修复污染场地800余处，平均每年修复40处。

同时还为数万人提供了饮用水源。

虽然在其实施的过程中也暴露出了很多问题，但超级基金仍不失为一部有效且较完善的污染场地的治理法案。

超级基金能实施25年并且能取得一定的成就，这与其有效的管理是分不开的，如超级基金设立专项治理资金，对责任主体规定严格责任和连带责任，对污染场地建立应急反应机制等在国际上也是个先例。

同时超级基金非常注重公众的参与和监督。

为了保证治理效率，每两年制定一个行政年度计划。

超级基金的管理理念及模式给我国的污染场地治理提供了很好的经验。

五、以超级基金体系为借鉴完善我国污染场地修复体系（一）制定专门的《土壤污染防治法》若要建立一个完整的污染场地修复体系，必须有一部相关法律作为支撑，即使国外的判例法国家也已拥有成文的土壤污染防治法，因此，为了填补我国土壤防治方面的法律空白，制定一部专门的《土壤污染防治法》势在必行。

该法专门用以规定土壤污染中遇到的问题，并辅以与之相配套的具体制度措施，共同服务于土壤环境的保护，同时也为污染场地修复的后续建设提供法律保障，从而更好的保护我国的土地资源和生态环境。

1、《土壤污染防治法》的表现形式“法律”应为《土壤污染防治法》的表现形式。

《土壤污染防治法》作为环境法领域专项文件，应与《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等位于同一位阶，具有相同的法律效力，并共同作为整个环境保护法律体系中重要的组成部分。

该法以“土壤”作为单独的保护对象，填补我国土壤污染防治领域的立法空白。

2、土壤修复的指导思想应为效益主导模式土壤修复的最终目的是让土地重新获得经济价值和生态价值，得以再开发和再利用。

对于土壤修复的整治有两种不同的模式：一是“环境主导模式”，是指在修复中，完全以土壤质量为考量点，倾向于将污染场地完全修复，试图将污染场地完全清洁；二是“效益主导模式”，是指在修复中，将“土壤质量”与“土地用途”两者共同作为考量点，要求依据土地未来开发的用途来决定将土壤修复到何种程度，在土壤的修复和再开发中寻求一个利益最大化的点。

美国在超级基金实施的初始阶段，其主要目的为清除污染物及永久修复，即“环境主导模式”，然而，受限于高昂的修复成本、修复技术，也为了振兴棕地的再开发，促进地方再发展的目标，而逐渐选择了“效益主导模式”，通过污染场地与再开发相结合，不仅达到了土壤修复的目的，而且复兴了地方经济，获得了显著的环境、社会、经济效益。

同时经过国外多年的土壤污染修复实践也表明，以将来土地的使用用途不同而区别性的选择修复方式和修复标准，是经济效益最高的，也是未来场地修复的发展趋势。

如果采取“环境主导模式”，不仅耗时长、工作量大，而且耗资巨大，对于我国本就在环境领域投资不多的政府或企业来说，负担太重，无力承担，而且根据美国棕地闲置的教训，如果修复资金过高，反而更不利于土壤的整治。